INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO DE LA LEY POR EL QUE SE ADICIONAN Y REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO Y DE SU REGLAMENTO
DIP. ANA PATRICIA BÁEZ GUERRERO
PRESIDENTA DE LA MESA DIRECTIVA DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO
I LEGISLATURA
PRESENTE
El que suscribe, UZIEL MEDINA MEJORADA Diputado del I Congreso de la Ciudad de México e integrante de la Asociación Parlamentaria de Encuentro Social, con fundamento en lo establecido por el artículo 122, apartado A, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 29 apartado D, inciso a), 30 numeral 1 inciso B de la Constitución Política de la Ciudad de México; 12 fracción ll, 13 de la Ley Orgánica del Congreso de la Ciudad de México; 2 fracción XXI , 5 fracción l y 95 fracción II y 96 del Reglamento del Congreso de la Ciudad de México, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO DE LA LEY POR EL QUE SE ADICIONAN Y REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO Y DE SU REGLAMENTO, al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
ENCABEZADO O TÍTULO DE LA PROPUESTA
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO DE LA LEY POR EL QUE SE ADICIONAN Y REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO Y DE SU REGLAMENTO.
II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA QUE LA INICIATIVA PRETENDA RESOLVER
El Congreso de la Ciudad de México, pese a su corta edad, en calidad de Congreso de una nueva Entidad Federativa, antes Asamblea Legislativa del Distrito Federal, limitada a aspectos locales; si bien muestra adolescencias en organización que terminan lastimando aspectos vitales para el Parlamento Abierto, tales como la transparencia, ha dado también pasos gigantescos en materia institucional, estableciendo en su andamiaje legal las bases para construir un Congreso abierto a la ciudadanía, sensible al género y con responsabilidad política y administrativa.
Es por eso, que esta iniciativa propone actualizar, reformar y proponer, el Modelo de Parlamento Abierto único en la República Mexicana.
El “Parlamento Abierto” es una política institucional impulsada por los congresos legislativos, a través del cual, el órgano legislativo interactúa con la ciudadanía, de forma abierta, transparente, rindiendo cuentas y sirviendo de canales de comunicación, para escuchar las propuestas que ayuden a corregir y mejorar, el trabajo técnico legislativo.
Sin embargo, la práctica actual del “Parlamento Abierto” en el Congreso de la Ciudad de México, se reduce a un papel meramente decorativo y no vinculatorio.
El proceso legislativo, regulado en la Ley Orgánica del Congreso de la Ciudad de México, no le da a la figura del Parlamento Abierto una destacada participación, en el proceso de elaboración y discusión de una ley.
Por ello, la presente propuesta, además de crear nuevas disposiciones legislativas, además de observar el cumplimiento de las normas ya establecidas; busca crear el consenso necesario para darle vida al proyecto de hacer del Congreso de la Ciudad de México una institución abierta y democrática no sólo en lo representativo, sino también en lo participativo.
Con esta propuesta, se buscará articular al Congreso con la ciudadanía, a través de un mecanismo de máxima representación.
Dada la coyuntura, del proceso electoral en el que nos encontramos, la presente propuesta busca sentar bases, con el objetivo de dejar listo un plan de acción de cara a la instalación de la II Legislatura, en la cual es probable que varios legisladores vuelvan a estar presentes tras la prerrogativa de reelección.
III. PROBLEMÁTICA DESDE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO EN SU CASO
Dado que las reformas electorales puestas en marcha en el 2017, así como también, la Constitución Política de la Ciudad de México, establece la paridad de género en el Congreso de la Ciudad de México.
IV. ARGUMENTOS QUE LA SUSTENTAN
Definición de Parlamento Abierto.
El término “parlamento abierto” guarda relación con otros conceptos, uno de ellos es el de la democracia representativa”. Uno de los grandes exponentes de este concepto es el filósofo francés Bernard Manin, el cual expone la siguiente situación: existe una situación de desgaste en la vida democrática, dicho desgaste desencadena en un escenario que erosiona la relación ciudadanía-congreso.
Manin establece una serie de reglas, en las cuales explica la situación antes mencionada.
1. De la elección de los representantes: bajo la premisa de que las campañas electorales y sus particularidades: la no certeza clara y sustentada de elecciones limpias y libres, la inherente asimetría en el desarrollo de las campañas (a manera de ejemplo, en el caso mexicano se asignan mayores recursos a quien obtuvo mayores votos en la elección pasada y los partidos de reciente creación o las candidaturas independientes se hallan en la disyuntiva de no poder competir en igualdad real de condiciones en un proceso electoral) y el inevitable proceso de calificación vía judicial del proceso electoral (situación existente en el contexto y legislación mexicana en la materia) generan en la ciudadanía una percepción de que principios como equidad o justicia se vean cuestionados. (Manin, 1995)
2. El concepto de la representación cuestionado: si bien es cierto que el representante (para efectos de delimitación, se le dará esta denominación al legislador) adquiere una obligación de cara a sus electores, esta se diluye ante la presencia de “otros actores” que ejercen una influencia marcada en el proceso del trabajo del representante.
Esos “otros actores” pueden ser desde sindicatos, empresarios (ya sea a título personal o de manera organizada), grupos de presión o incluso el crimen organizado (aunque, por convenciones sociales, se niega su presencia). Dando como consecuencia que el compromiso primordial (el adquirido con los representados) quede en una situación residual o marginal ante “los otros actores” (generalmente son el producto de acuerdos, pactos, complicidades o incluso el chantaje) (Manin, 1995)
3. Toma de decisiones: el poco arraigo a una cultura del debate da como una de sus consecuencias que, las deliberaciones tanto en comisiones como en el pleno de las Cámaras, sean de una calidad pobre y degeneren en una concatenación de soliloquios que poco o nada aportan (en términos reales) a la discusión de un tema dado.
Aunque Manin expone una situación de “poca difusión” de los temas concernientes al Legislativo, la situación puede interpretarse (en un contexto más actual) de la siguiente forma: si bien es cierto que, la irrupción de las “redes sociales” en la discusión de lo público han dado una “mayor visibilidad” del quehacer legislativo no necesariamente se puede interpretar como un mecanismo para que tenga una mayor incidencia en la ciudadanía.
La percepción que se tiene de la operación interna del legislativo queda enmarcada en un halo de opacidad y secrecía (aun con la presencia de mecanismos que tienen como objetivo generar el efecto contrario). (Manin, 1995)
4. Opinión pública acotada: en el proceso de conformación de la agenda pública, quien establece las reglas de qué temas son los que deben ser visibles son los medios de comunicación (mecanismo poco democrático) y, generando en el proceso que amplios sectores de la ciudadanía no sean escuchados o se les permita incidir en el proceso de toma de decisiones al interior del Congreso. (Manin, 1995)
En el contexto mexicano, el papel de los medios ha tenido distintas facetas: desde ser una extensión del sistema propagandístico del régimen (en los tiempos del sistema del partido único) a uno de colaboración (dependiendo del contexto y el objetivo, siempre y cuando los objetivos sean similares). Pero, también han sufrido los embates de acciones autoritarias emanadas de la titularidad del poder en ocasiones.
Por otra parte, la presencia de las “redes sociales” (mencionadas en el punto anterior) ha servido como un medio paralelo para que esos sectores de la sociedad que se han visto desplazados de la toma de decisiones puedan externar su opinión (aunque, con resultados disímbolos en ocasiones).
Retomando el cauce original, Rafael Rubio Núñez y Ricardo Vela Navarro-Rubio ofrecen una aproximación a una definición y partiendo de que es un concepto nuevo, pero sujeto a las particularidades de cada región (dando como resultado que existan ciertas peculiaridades que puedan generar interpretaciones diversas, pero con cierta similitud en concordancia con lo que pueda estar establecido en el marco legal vigente. (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018).
A su vez, los autores antes mencionados, exponen que (en su perspectiva) la vinculación del concepto de parlamento abierto está ligado a otro: el gobierno abierto. Ellos establecen que es un modelo de gestión en que quedan incorporados diversos principios, políticas o acciones en materia de transparencia, rendición de cuentas, acceso a la información pública, el uso de las tecnologías de la información (TIC´s) en las que existe una colaboración entre la ciudadanía y el gobierno con la finalidad de establecer parámetros de apertura y colaboración con la finalidad de robustecer tanto la participación ciudadana como generar mayor confianza en el quehacer gubernamental. (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018).
Por otra parte, existen beneficios como una transversalidad de los conceptos antes mencionados y la posibilidad de establecer otros mecanismos como podría ser el diseño de políticas en materia de información eficaces. (Caridad & Ramírez, 2016)
La finalidad central es que, la participación de la ciudadanía no se limite solamente al plano cívico (presentarse a las urnas el día de los comicios y ejercer el derecho al voto), debe ampliar su presencia también en el proceso de diseño y toma de decisiones (Caridad & Ramírez, 2016) y que las personas que representan a la ciudadanía ante el Congreso tengan en cuenta que su desempeño en el ejercicio del cargo que se les confirió está sujeto a evaluación. (Caridad & Ramírez, 2016)
Se puede ofrecer la siguiente definición: el parlamento abierto es el medio por el cual se pretende reestablecer (y fortalecer) una relación que se ha visto erosionada (ciudadanía y gobierno, en este caso, los legisladores) por malas prácticas que se han vuelto endémicas en el ejercicio de la función pública y ofrecer alternativas de solución a los problemas que aquejan a la sociedad en su conjunto. Criterios como la transparencia y el permitir la libre expresión de las y los ciudadanos interesados en el quehacer legislativo.
El Congreso de la Ciudad de México ha sido punta de lanza entre los demás Congresos Locales en lo que refiere al diseño institucional del modelo de Parlamento Abierto.
Dada la condición prematura de su conformación, teniendo apenas una legislatura de vida como órgano legislativo y las desavenencias políticas naturales en un Congreso relativamente nuevo, aspectos como la el cumplimiento en el derecho de acceso a la información y la capacidad de atender las demandas de la sociedad civil organizada han dejado mucho que desear, haciendo cargar a la institución con el lastre de ser el Congreso menos transparente del país.
Conseguir la implementación oportuna de los principios de parlamento abierto en el Congreso requiere poner de acuerdo a todas las partes involucradas. Al identificar actores e incentivos es posible encontrar un común denominador entre todas las fracciones parlamentarias y es la motivación electoral.
Para ello, se propone la creación de una Comité Especial de Parlamento Abierto, encargada de vigilar y observar que el Congreso cumpla con los estándares necesarios para alcanzar metas, lograr una mejora continua y abrir los canales de diálogo con la ciudadanía.
B. Estudio comparativo.
Tras una revisión de la literatura existente del tema, el sentido del análisis comparativo se decanta por un modelo de análisis de dos países (España y México) dadas las similitudes que guardan ambos países en su estructura legislativa (considerando desde un inicio las distintas atribuciones, facultades y particularidades de los cuerpos legislativos de cada país).
a. España
Retomando la idea del gobierno abierto, exponen Rafael Rubio Núñez y Ricardo Vela Navarro-Rubio que (en el caso español) si bien es cierto que se han implementado medidas referentes al concepto de gobierno abierto (y por consiguiente el de parlamento abierto) estos no obedecen a una tendencia programática claramente establecida; se han implementado de manera dispersa en las leyes que regulan el funcionamiento de los cuerpos legislativos en las Comunidades Autónomas con diferencias en la definición y alcances del mismo.
El primer ejemplo sería el de la propia Constitución Española: los autores antes mencionados establecen que, en primera instancia, no hay alusiones explícitas sobre los conceptos de parlamento abierto o transparencia; aunque, se expone el siguiente punto:
“…no existe en España ninguna norma similar que actúe como referencia, aunque se han ido incorporando normas derivadas (de las teorías del Gobierno Abierto), especialmente en el campo de la transparencia y la participación.” (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
Aunque, como también se expone en la cita, elementos del gobierno abierto (como la transparencia o la participación) al no haber una mención se deja a criterio del legislador su inclusión. Pero ello no lo exime de que esté sujeto a otros elementos del gobierno abierto, como por ejemplo, el derecho al acceso a la información pública (expuesto en el artículo 20 numeral 1 inciso d) “…A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión…” (España S. d., 2021)
Otro ejemplo de lo establecido en la legislación española es lo referente a lo dispuesto en su artículo 23 numeral 1 “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes…” (España S. d., 2021) aunque no se establece de forma clara si dicha participación es para todos los temas públicos o existe alguna limitante explícita para el ejercicio de dicho derecho. (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018).
Por otra parte, existe otra mención referente (aunque acotada) de la participación de la ciudadanía en el numeral 2 del artículo 9 de la mencionada carta magna en el que se hace referencia a que los poderes públicos promoverán las acciones concernientes para “facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. (España S. d., 2021)
La existencia de estos derechos debe también plantearnos la siguiente pregunta ¿Qué limitantes o condicionantes pueden surgir de este “nuevo modelo”? ¿Pueden existir riesgos en el proceso de implementación del mismo? Para el caso de la primera pregunta se puede decir lo siguiente: el uso de las Tecnologías de la Información (TIC´s) se puede entender como una serie de herramientas que podrían facilitar la implementación de los principios del gobierno abierto (y, por ende, los del parlamento abierto) y una percepción inicial sería la de un mecanismo que haría aplicable dicha implementación.
Sin embargo, debe considerarse que, el acceso cada vez más amplio de instrumentos con conexión a internet (teléfonos móviles, tabletas electrónicas por ejemplo) no necesariamente significa que dichos instrumentos (y el mismo acceso a una red de internet) sean de acceso masivo, esto nos hace plantear que un concepto tan elemental como el de la igualdad (no sólo ante la ley, sino también de acceso a oportunidades que incidan en el desarrollo) pueda generar en el proceso una acentuación de una ya existente brecha digital (en especial, en comunidades rurales en las que el acceso a una conexión a internet no necesariamente es una garantía) (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
Expuesto de forma más amplia: el principio de igualdad establecido en las Constituciones (artículo 14 para el caso de España; 4º párrafo primero en el caso de México) puede verse trastocado por las condicionantes expuestas en el anterior párrafo (siendo, indirectamente, una forma de discriminación). Por otra parte, hablar sobre “riesgos” se puede exponer de esta forma: para el caso de personas o grupos que sí pueden disponer (sin limitaciones tecnológicas) y usar las TIC´s se puede dar el escenario de una “sobrerrepresentación de los actores habituales, expertos en el uso de las TIC´s dando como consecuencia una radicalización y fragmentación del concepto del espacio público…” (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
En apariencia, lo dicho anteriormente puede pensarse improbable; sin embargo, no debe descartarse esa posibilidad (dada la naturaleza siempre cambiante de la dinámica social), pero ello no significa que deba considerarse o pensar en la posibilidad de acotar los derechos y libertades que son distintivos de una sociedad moderna (lo cual sería un retroceso grave para la vida democrática).
Una revisión detallada arroja los siguientes resultados para el caso de la legislación regional española: el establecimiento de “interpretaciones” particulares de elementos que constituyen el gobierno abierto (por ende, los de parlamento abierto) no siempre representan en la aprobación de leyes diseñadas ad hoc ya estas se enfocan a cuestiones específicas, por ejemplo:
Acceso a la información y libertad de prensa.
Protección de datos personales y privacidad de los mismos.
Procedimientos de carácter administrativo.
Fiscalización de los recursos públicos (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
Debe exponerse una situación: al existir leyes que tratan cuestiones específicas puede incurrirse en el riesgo de que, para su implementación se requiera una exhaustiva lista de procedimientos que generen un efecto contrario al que se pretende alcanzar (siendo la primera consecuencia el disuadir a la ciudadanía en el proceso de participación) (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
Tanto para el caso español como el mexicano, se ha incurrido en el error de “incorporar principios específicos a las normas de carácter general” (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018) (por ejemplo, insertar en el texto constitucional cuestiones técnicas sobre temas específicos sin que ello pueda permitir una adecuada implementación bajo el argumento de que si se incluyen es para “dar una efectiva certeza de cumplimiento”). Por otro lado, también se hace presente el escenario de una no homologación de las leyes locales en temas como la transparencia, la rendición de cuentas o el acceso a la información pública (o su inclusión, pero acotada).
Para el caso específico, se hace la mención a una ley que fue el parteaguas de la adopción de los principios del gobierno abierto-parlamento abierto: la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Dicha ley establece los principios básicos por los cuales deberán regirse y encaminarse con la finalidad de garantizar una correcta funcionalidad en materia de transparencia, el acceso a la información y las buenas prácticas gubernamentales.
Ejemplo de ello es su artículo 2 fracción f) se establecen los sujetos obligados de esta ley:
f) La Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo. (España T. C., 2021)
En el plano legislativo, el Congreso de los Diputados en enero de 2015 se aprobó un ordenamiento acorde a los establecido a la Ley 19/2013: Normas para la aplicación de las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno a la Cámara, en relación con su actividad sujeta a derecho administrativo. (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018) En estas normas queda regulado el derecho de acceso a la información de carácter parlamentario, el establecimiento de un canal de comunicación para este propósito (el Portal de Transparencia), la creación de un órgano encargado de la definición de los contenidos referentes a la materia y la supervisión de los mismos.
Para el caso del Senado Español, en 2014 se define la creación de medidas similares a la del Congreso de los Diputados siendo el Portal de Transparencia el encargado de ordenar y sistematizar la información bajo una serie de apartados temáticos (sobre transparencia, información institucional y organizativa, información económica y contractual e información en general). (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
El papel de la sociedad civil también ha sido importante, ya que de ella han surgido herramientas y mecanismos que permiten el acceso de forma amigable para cualquier persona interesada. A continuación, se darán algunos ejemplos:
· Quehacenlosdiputados.net: esta herramienta nace de una iniciativa de la sociedad civil, la cual tiene entre sus propósitos realizar el seguimiento del trabajo de los integrantes del Congreso de los Diputados. Entre la información disponible se encuentra la trayectoria profesional y política de los legisladores, datos referentes a declaración patrimonial; además, también puede encontrarse información específica en materia de su ejercicio como servidor público (iniciativas de ley, participación en comisión y votaciones en el Pleno, documentos de trabajo y la agenda parlamentaria).
También se encuentra información de la cobertura que dan los medios de comunicación de la agenda legislativa.
· Polétika.org: el enfoque de esta plataforma se basa en una dinámica de vigilancia, seguimiento y presión hacia los partidos políticos representados en el Congreso de los Diputados. El objetivo central es la verificación (y cumplimiento) de los compromisos hechos durante las campañas electorales, su contraste con las plataformas políticas expuestas por las y los candidatos en medios de comunicación que fueron expuestas (y aprobados al interior de los partidos previo al proceso electoral) y su comprobación en términos reales en materia del desempeño durante el ejercicio del encargo por el cual fueron electos.
· ePolitic.org (antes “Votewave”): su aparición en 2014 obedece a presentar de forma ampliada uno de los rubros que se espera encontrar de forma accesible para el interesado: la formación profesional de los legisladores. La particularidad de ePolitic.org reside en una búsqueda exhaustiva y verificada de los antecedentes académicos y laborales de los parlamentarios. Esta herramienta ofrece a los legisladores la posibilidad de corregir o completar su información (si fuera el caso) y distinguirlos a manera de reconocimiento por promover mecanismos de transparencia.
El objetivo principal es que el elector disponga de la información necesaria para poder hacer una selección informada de las opciones presentadas durante los procesos electorales.
· TIPI ciudadano: esta herramienta está diseñada para realizar un control de las actividades el interior del Congreso de los Diputados. Su estructura está definida a una serie de áreas temáticas de carácter prioritario, dispone de un buscador y alarmas personalizadas para el usuario que pueden ser de utilidad para las personas que están interesadas en un rubro específico. (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
Los ejemplos antes expuestos reflejan en términos generales algunos de los intereses de la sociedad civil en los temas de transparencia parlamentaria (uno de los objetivos centrales en el concepto del parlamento abierto). A nivel de las Comunidades Autónomas, la legislación de este tema ofrece ejemplos representativos de cómo se ha entendido el concepto del parlamento abierto.
En el caso de las Cortes de Aragón, se optó por una reforma al reglamento parlamentario en que se establecen elementos referentes al parlamento abierto y los mecanismos para su puesta en marcha; de forma ilustrativa se establecen lo siguiente:
El establecimiento de la denominación de “iniciativa legislativa popular”
Participación en el proceso legislativo a través del mecanismo de audiencia ciudadana.
Proposiciones ciudadanas (no incluye la denominación de la iniciativa ciudadana).
Presencia y participación en foros con la finalidad de establecer un ejercicio de dialogo, reflexión y estudio de políticas públicas concernientes a la Comunidad Autónoma y las actividades al interior del cuerpo legislativo. (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
En el Parlamento de Cataluña se reformó su reglamento interno y se adicionó una serie de preceptos que engloban el concepto de parlamento abierto. Como parte de las herramientas para su implementación se establecen mecanismos de participación de la ciudadanía como foros, audiencia ciudadana y participación directa en el proceso legislativo, así como mecanismos de evaluación del mismo proceso de participación ciudadana.
Aquí también se define la creación de un portal de transparencia en la página web del Parlamento, en la cual está disponible información actualizada del estado de las iniciativas de ley (recepción, discusión y en su caso aprobación), memorias de los procesos de participación ciudadana y los mecanismos para hacer posible su acceso pleno. (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
En mayo de 2015 las Cortes Valencianas reformaron su reglamento interno para incluir diversas disposiciones en materia de parlamento abierto; dichas disposiciones establecen como participación de ciudadanas y ciudadanos interesados vía remota (videoconferencia), la creación de una comisión especial (no legislativa) de participación ciudadana con las siguientes características:
Permitir su comparecencia ante la (las) comisión (es) que discuten una iniciativa de ley.
Contribuir con aportaciones que enriquezcan el proyecto a discutir (iniciativa o proposición).
Establecer convenios de colaboración con la sociedad civil a fin de enriquecer la participación de la ciudadanía. (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
Los Parlamentos de Andalucía y Asturias han optado por reforzar el mecanismo de comparecencia (a través de reformar su reglamento interno) para permitir que organizaciones de la sociedad civil o activistas puedan participar de forma activa en los temas a discutir (incluyendo los referentes a la administración pública) a su vez de establecer el reconocimiento de minorías para su participación efectiva. Extremadura ofrece un mecanismo único: permitir la comparecencia de personas a título individual ante comisión. (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
Los ejemplos antes expuestos describen las particularidades en las Comunidades Autónomas españolas para la adopción del parlamento abierto. No debe dejarse de lado que uno de los objetivos es impulsar herramientas de participación ciudadana, pero ello no significa que para lograr este objetivo debe optarse de forma exclusiva en usar las TIC´s (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018) como el único medio: debe privilegiarse el fomento de la participación efectiva de la ciudadanía por medio de una comunicación directa entre ciudadanos y legisladores.
El País Vasco es pionero en el fomento de la participación ciudadana (aun antes de la promulgación de la Ley 19/2013. En 2011 comenzó el desarrollo de herramientas que favorecen el contacto entre la ciudadanía y los legisladores, una de ellas es ADI (Aporta, Decide, Influye): uno de los objetivos es que la ciudadanía pueda expresar de forma abierta su aprobación o rechazo a un proyecto de ley en proceso de discusión.
Ante el contexto de una escasa participación en los foros por parte de la ciudadanía, siendo la causa de ello el empleo profuso del lenguaje técnico parlamentario e institucional, el cual no necesariamente sencillo, generando en el proceso una inhibición de la participación de la ciudadanía. En respuesta, ADI ofrece como alternativa ser una herramienta que tiene la función de escuchar las opiniones ciudadanas sobre temas agendados; por otra parte, al término del debate (en comisión), el propio parlamento elabora un documento en el que se consigna los resultados del antes mencionado debate (a manera de ejercicio de retroalimentación).
El documento mencionado es recibido por todos los parlamentarios para que tomen (y tengan) en cuenta el contenido del mismo al momento de emitir su voto en la discusión en el Pleno; el enfoque de este mecanismo obedece a esta premisa: si, la ciudadanía tras haber externado si opinión, esta no es respaldada no obedece a que no hayan tenido acceso a ella los legisladores: simplemente y llanamente no la comparten (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
Otro ejemplo es lo que sucede en la Comunidad de Navarra, en la página web del Parlamento se halla un apartado denominado “Parlamento Abierto” y ofrece un procedimiento peculiar: participación directa en la discusión de las iniciativas de ley (mecanismo similar al utilizado en Canarias). A través de una plataforma digital, la ciudadanía puede emitir comentarios sobre el texto discutido (con la posibilidad de que dichas observaciones puedan ser integradas en el texto final para su discusión en el Pleno.
También se ofrece la posibilidad de poder participar en las discusiones en el Pleno (por medio de un registro electrónico verificable y regido por reglas generales previamente establecidas), pero tiene una falla de origen: la participación de los ciudadanos interesados no dispone de asesoría técnica legislativa al momento de su participación (dando como consecuencia que las opiniones vertidas por el medio antes mencionado no dispongan de los elementos adecuados enmarcados en la técnica legislativa) (Rubio Nuñez & Vela Navarro Rubio, 2018)
Tras esta revisión, se puede concluir lo siguiente: si bien es cierto que se han establecido diversas medidas encausadas a una mejor relación entre la ciudadanía y el Legislativo, esta se vuelca a el uso amplio de las tecnologías de la información utilizando la transparencia de los datos parlamentarios como el objetivo y dejando en un segundo plano el fortalecimiento de la participación ciudadana por medios efectivos.
El permitir que (en algunos casos) pueda haber participación activa, esta se circunscribe a su presencia vía remota (siendo la videoconferencia un ejemplo) y no en los recintos parlamentarios como una manera de establecer una comunicación más cercana entre los representantes (los legisladores) y la ciudadanía. Aún queda en la dinámica de comunicación un dejo de desconfianza o de cercanía forzada. Su presencia en los foros de discusión o de audiencias públicas queda acotada a la de meros espectadores que, quizá exponen sus opiniones, pero pocas veces son tomadas en cuenta de forma real y efectiva en el trabajo interno del Legislativo.
b. México
Como parte del análisis comparativo, se ofrece una síntesis en formato de tabla, el cual incluye una revisión de una parte del marco jurídico mexicano: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el Reglamento para el Gobierno Interior Del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el Reglamento de la Cámara De Diputados.
Aquí se incluye un ordenamiento jurídico de reciente creación y que aborda algunos elementos que engloban el concepto del parlamento abierto (enfocado a la materia de transparencia): el Reglamento de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. También se revisó el Reglamento del Senado de la República.
A nivel local, se procedió a la revisión de la legislación de la Ciudad de México: la Constitución Política de la Ciudad de México, la Ley Orgánica del Congreso de la Ciudad de México y el Reglamento del Congreso de la Ciudad de México.
V. FUNDAMENTO LEGAL Y EN SU CASO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD
El artículo 29 de la Constitución Política de la Ciudad de México establece, entre las pautas que conforman la función legislativa, que el Congreso, se regirá por los principios de parlamento abierto. Las diputadas y diputados establecerán mecanismos de audiencia y rendición de cuentas que garanticen su responsabilidad frente al electorado.
En ese tenor, la Ley Orgánica del Congreso de la Ciudad de México, en su artículo 1°, señala el parlamento abierto, como uno de los principios que rige el actuar del órgano legislativo, como lo es también, la certeza, la legalidad, transparencia, máxima publicidad, rendición de cuentas, profesionalismo, interés social, subsidiariedad, proximidad gubernamental y el derecho a la buena administración de carácter respectivo, eficaz y eficiente.
El Parlamento abierto se define entonces, en el artículo 4 fracción LII de la Ley Orgánica del Congreso de la Ciudad de México, como “ …las normas y mecanismos establecidos para asegurar y promover el derecho a la información de los ciudadanos; la participación ciudadana y la rendición de cuentas; la difusión de la información parlamentaria, de manera proactiva, con la mayor cantidad de información relevante para las personas, utilizando formatos sencillos, mecanismos de búsqueda simples y bases de datos en línea con actualización periódica, incluyendo la información presupuestal y administrativas; información detallada sobre los representantes populares y los servidores públicos que lo integran, incluidas la declaración patrimonial y el registro de intereses de los representantes; Información histórica; que presenta la información con característica de datos abiertos, aseguran que las instalaciones, las sesiones y reuniones sean accesibles y abiertas al público; regulan, ordenan y transparentan las acciones de cabildeo, cuentan con mecanismos para evitar conflictos de intereses y aseguran la conducta ética de los representantes; y aprueban leyes que favorecen políticas de gobierno abierto en otros poderes y órdenes de gobierno.
El artículo 1 del Reglamento del Congreso de la Ciudad de México, dispone que para la interpretación e integración de las normas del reglamento, “ … se estará a los principios y prácticas señaladas en el artículo 1 la Ley y a las que mejor garanticen y reflejen la integración y las decisiones plurales del Congreso, la libre expresión de las y los Diputados, la participación de todos los Grupos Parlamentarios, la eficacia y eficiencia de los trabajos del Congreso y a los principios de transparencia, rendición de cuentas y parlamento abierto de acuerdo con lo establecido en los ordenamientos de la materia.
VI. DENOMINACIÓN DEL PROYECTO DE LEY O DECRETO
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO Y DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÈXICO
VII. ORDENAMIENTOS A MODIFICAR
Se prevé emitir decreto de ley, en los siguientes términos:
Por lo antes expuesto, se propone:
DECRETO
PRIMERO.- Se adicionan y reforma la fracción LII del artículo 4, las fracciones IV y V del artículo 70; la denominación del Título Séptimo . Se adiciona: una fracción VI al artículo 70; un párrafo tercero, recorriéndose los subsecuentes y un párrafo sexto del artículo 76; un Capítulo I Bis y los artículos 89 Bis, 89 Ter. Un Capítulo XXVIII y los artículos 151 y 152 de la Ley Orgánica del Congreso de la Ciudad de México, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 4. Para los efectos de la presente ley, se entenderá por:
I.a LI. …
LII. Parlamento Abierto. Son las normas y mecanismos establecidos en la presente ley, como en su Reglamento, para asegurar y promover el derecho a la información de los ciudadanos; la participación ciudadana y la rendición de cuentas; la difusión de la información parlamentaria, de manera proactiva, con la mayor cantidad de información relevante para las personas, utilizando formatos sencillos, mecanismos de búsqueda simples y bases de datos en línea con actualización periódica, incluyendo la información presupuestal y administrativas; información detallada sobre los representantes populares y los servidores públicos que lo integran, incluidas la declaración patrimonial y el registro de intereses de los representantes; Información histórica; que presenta la información con característica de datos abiertos, aseguran que las instalaciones, las sesiones y reuniones sean accesibles y abiertas al público; regulan, ordenan y transparentan las acciones de cabildeo, cuentan con mecanismos para evitar conflictos de intereses y aseguran la conducta ética de los representantes; y aprueban leyes que favorecen políticas de gobierno abierto en otros poderes y órdenes de gobierno.
LIII y LIV.
Artículo 67. Las Comisiones son órganos internos de organización, integradas paritariamente por las Diputadas y Diputados, constituidas por el Pleno, que tienen por objeto el estudio, análisis y elaboración de dictámenes, comunicaciones, informes, opiniones, resoluciones y acuerdos que contribuyen al mejor y más expedito desempeño de las funciones legislativas, políticas, administrativas, de fiscalización, de investigación y de cumplimiento de las atribuciones constitucionales y legales del Congreso, lo anterior dentro del procedimiento legislativo establecido en esta ley y el reglamento.
El Congreso contará con el número de Comisiones ordinarias y especiales que requiera para el cumplimiento de sus funciones y atribuciones, las cuales se integrarán proporcionalmente al número de las y los Diputados que acuerde la Junta, sin que pueda exceder de nueve el número de sus integrantes, ni menor de cinco, salvo que la Junta acuerde por excepción y de manera justificada una integración diferente.
Asimismo el Congreso contará con el Comité Especial de Parlamento Abierto, que tendrá sus atribuciones e intervención en el procedimiento legislativo, que describa las leyes y reglamentos.
Las Comisiones funcionan de manera colegiada, respondiendo a la búsqueda del equilibrio en cuanto a la representación de todos los Grupos Parlamentarios y de las y los legisladores independientes, así como a los perfiles y antecedentes de las y los Diputados. La Comisión de presupuesto podrá tener un número mayor de diez integrantes a efecto de que estén representados todos los Grupos Parlamentarios.
Para integrar el quórum correspondiente en las sesiones de las Comisiones, no será tomado en cuenta el número de las y los Diputados que las Coaliciones y los Grupos Parlamentarios hayan omitido nombrar, ni el número de las y los Diputados que omitan asistir a tres sesiones de manera consecutiva.
Las sesiones del Comité Especial de Parlamento Abierto, actuará conforme a su propio reglamento interior.
Artículo 70. Los tipos de Comisiones serán:
I. Análisis y Dictamen;
II. De Cortesía;
III. Investigación;
IV. Especial, y
V. Jurisdiccional y
VI. Parlamento Abierto
Capítulo I Bis.
Del Comité Especial de Parlamento Abierto
Artículo 89 Bis. La Comisión de Parlamento Abierto es el órgano interno del Congreso que funge como Enlace con la Sociedad Civil Organizada y la ciudadanía, el cual se encuentra integrada paritariamente en los términos de la presente ley y que tienen por objeto, emitir opiniones vinculatorias a las distintas comisiones del Congreso, para el análisis y elaboración de dictámenes, en el proceso legislativo establecido en la presente ley reglamento.
Artículo 89 Ter. El Comité tendrá las siguientes atribuciones:
Orientará a la ciudadanía, para que estos puedan ejercer sus derechos de acceso a la información pública, transparencia y rendición de cuentas.
Promoverá la participación de las personas interesadas en la integración y toma de decisiones en las actividades legislativas.
Fomentará la cultura de la denuncia cuando se advierta de los asuntos que conozca, la comisión de posibles hechos ilícitos.
Vigilará que el Congreso, publique y difunde de manera proactiva, en el portal de la página web, la mayor cantidad de información relevante, a través de formatos sencillos, mecanismos de búsqueda simples y bases de datos abiertos con actualización periódica.
Dará seguimiento al trabajo legislativo de las y los diputados integrantes del Congreso, respecto a sus análisis, deliberación, votación, agenda parlamentaria, informes de asuntos en comisiones, órganos de gobierno, así como de su trabajo, tanto en comisiones, como en el Pleno del Congreso.
Constatará la aprobación, discusión, ejecución y evaluación del presupuesto de egresos de la Ciudad de México; así como de aquellas transferencias que realice el gobierno federal.
Vigilará la información concerniente con el perfil del legislador: siendo este de manera enunciativa más no limitativa: Nombre completo, fotografía, grupo o asociación parlamentaria a que pertenece, correo electrónico institucional, ubicación de su oficina en el recinto legislativo o en Congreso, iniciativas y trabajo legislativo presentado, asistencia en el pleno, asistencia en comisiones, curriculum vitae, informes anuales de actividades, informes de viajes y comisiones, declaración patrimonial, declaración patrimonial del o de la cónyuge o concubino(a), declaración de intereses, declaración de intereses del cónyuge y/o concubino(a).
Supervisará el archivo histórico, accesible y abierto, con URL permanentes y con hiperenlaces de referencia de los procesos legislativos.
Promoverá el trabajo legislativo con información disponible en datos abiertos, interactivos, históricos, utilizando software libre y código abierto y que faciliten la descarga masiva de información en formatos de datos abiertos.
Asegurará que las instalaciones, sesiones y reuniones que lleve a cabo el Congreso, sean accesibles y abiertas; promoviendo la transmisión de los mismos en redes sociales y canales de comunicación abiertos.
Vigilará que las acciones de cabildeo, se realicen en condiciones que eviten el conflicto de interés.
Promoverá la creación de leyes y demás acciones legislativas que promuevan el gobierno abierto.
CAPÍTULO XXVIII
De las y los Integrantes del Comité de Parlamento Abierto.
Artículo 151.- Son integrantes de la Comisión de Parlamento Abierto.
Un representante de cada Grupo y/o Asociación Parlamentaria.
Un representante de cada sector de la sociedad civil. Las cuales deberán ser de manera enunciativa más no limitativa, representantes de:
Universidades.
Defensores de Derechos Humanos.
Pueblos y Barrios Originarios
Organizaciones gremiales
Grupos de población en situación de vulnerabilidad..
Grupos de población de atención prioritaria.
Organizaciones de Padres de Familia
Organizaciones de observación Gubernamental
III. Dos Comisionados de Derechos Humanos de la Ciudad de México
Artículo 152.- El Comité tendrá una Secretaría Técnica, misma que formará parte de la estructura del Congreso y el personal de apoyo legislativo que requieran conforme a la disponibilidad presupuestal; el cual estará bajo la dirección del Presidente de la misma; a la que corresponderá ejecutar los acuerdos, que adopte los integrantes de la Comisión
SEGUNDO.-Se adicionan: un artículo 312 Bis I, los artículos 336 Bis y 336 Ter, todos del Reglamento del Congreso de la Ciudad de México,
CAPÍTULO VI
DEL COMITÉ DE PARLAMENTO ABIERTO
Artículo 312. Bis.- El Comité de Parlamento Abierto es el órgano colegiado al que se refiere el artículo 151 de la Ley Orgánica del Congreso; el cual contará en la medida de los recursos disponibles, con los insumos necesarios para el desempeño de sus funciones.
SECCIÓN DÉCIMA TERCERA
DE LA OPINIÓN DEL PARLAMENTO ABIERTO
Artículo 336 Bis.- Toda Iniciativa de ley que se turne a Comisión o Comisiones Unidas para su debida dictaminación, le será enviada también al Comité de Parlamento Abierto para su respectiva opinión.
Artículo 336 Ter.- El Comité deberá enviar en un término no mayor de diez días hábiles a la Mesa Directiva, su respectiva opinión, a efecto de que la misma, sea anunciada al Pleno y turnada está, a la Comisión dictaminadora, para incorporar las observaciones de la opinión en el dictamen respectivo.
Para el caso de que el Comité no presente opinión alguna, se entenderá que la Iniciativa en cuestión, no amerita observación alguna.
Si la Comisión estima la necesidad de elaborar un estudio exhaustivo a la Iniciativa, que amerite conocer las distintas esferas del Parlamento Abierto, podrá solicitar a la Mesa Directiva de Casilla se amplíe un plazo por otros diez días más, las cuales al término de esta, deberá hacer entrega de su respectiva opinión, debiéndose seguir el trámite al que se refiere el primer párrafo del presente artículo.
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ARTÍCULOS TRANSITORIOS.- Las presentes reformas, entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México.
Dado en el Salón de Sesiones del Congreso de la Ciudad de México a 4 de mayo de 2021.
ATENTAMENTE
DIPUTADO UZIEL MEDINA MEJORADA
