DICTAMEN LEY DE AMNISTIA POLITICA EN LA CDMX
DICTAMEN
QUE PRESENTA LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL
DISTRITO FEDERAL, VII LEGISLATURA, RESPECTO A LA INICIATIVA CON PROYECTO DE
DECRETO, POR EL QUE SE DECRETA LA LEY QUE EXTINGUE LA PRETENSIÓN PUNITIVA Y LA
POTESTAD DE EJECUTAR PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD CONTRA TODAS AQUELLAS
CIUDADANAS Y CIUDADANOS A QUIENES SE IMPUTARON DELITOS DURANTE LA CELEBRACIÓN
DE MANIFESTACIONES EN LA CIUDAD DE MÉXICO, ENTRE EL 1 DE DICIEMBRE DE 2012 Y EL
1 DE DICIEMBRE DE 2015, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 104 DEL CÓDIGO PENAL PARA
EL DISTRITO FEDERAL.
H.
ASAMBLEA LEGISLATIVA
DEL
DISTRITO FEDERAL
VII
LEGISLATURA
La Comisión
de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con
fundamento en lo dispuesto por el Artículo 122, Apartado C, Base primera,
Fracción V, Inciso h) base Segunda, fracción II, inciso q) de la Constitución
Política de los Estados Unidos mexicanos; 7, 8 fracción I, 46 fracción I, 67
fracción I del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; los artículos 17,
fracción III, 59, 60 fracción II, 61, 62 fracción X y 64 de la Ley Orgánica de
la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; 28, 32, 33 y 87 del Reglamento
para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; 4,
8, 9 fracción I, 50, 59 del Reglamento Interior de las Comisiones de la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, somete a la consideración del Pleno
de esta Honorable Asamblea Legislativa el presente dictamen, relativo a la Iniciativa con Proyecto de Decreto, por el
que se Decreta la Ley que extingue la pretensión punitiva y la potestad de
ejecutar penas y medidas de seguridad contra todas aquellas ciudadanas y
ciudadanos a quienes se imputaron delitos durante la celebración de
manifestaciones en la Ciudad de México, entre el 1 de diciembre de 2012 y el 1
de diciembre de 2015, en los términos del Artículo 104 del Código Penal para el
Distrito Federal, conforme al
siguiente:
P R E A M B U L O
1.
Mediante oficio número MDPPSOPA/CSP/231/2015
y anexos que acompañan al mismo, de fecha
veinticuatro de septiembre de dos
mil quince, la Mesa Directiva de esta Asamblea Legislativa del Distrito
Federal turna a la Comisión de Derechos Humanos para su estudio, análisis y
dictamen correspondiente, Iniciativa con
Proyecto de Decreto, por el que se decreta Amnistía en favor de todas aquellas
ciudadanas y ciudadanos en contra de quienes se haya ejercitado o pudiera
ejecutarse acción penal derivada del ejercicio de la libertad de expresión y
manifestación en la ciudad de México, entre el 1 de diciembre de 2012 y el de
2015.
2.
Esta Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal es competente para conocer el presente asunto, de conformidad
con lo dispuesto por los artículos 59, 60 fracción II, 61, 62 fracción X, 63 y
64 de la Ley Orgánica; 1, 28, 32, 33 y 87 del Reglamento para el Gobierno
Interior, y 50 al 57 del Reglamento Interior de las Comisiones, todos
ordenamientos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
3.
Visto lo anterior, la Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal por conducto de la Secretaria Técnica remitió
mediante oficios ALDF/CDHDF/017/2015, ALDF/CDHDF/018/2015, ALDF/CDHDF/019/2015
y ALDF/CDHDF/020/2015 a la y los diputados integrantes de la Comisión Dictaminadora
para su conocimiento la propuesta de proyecto de ley citada, a efecto de que se
enviaran las observaciones, opiniones y comentarios respectivos.
4.
A efecto de dar cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 28,
32 y 33 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal, con esta fecha las y los integrantes de la Comisión de
Derechos Humanos se reunieron para realizar de forma exhaustiva el análisis,
discusión y dictamen de la propuesta con punto de acuerdo, bajo los siguientes:
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO.-
Que
la Iniciativa de Ley presentada el 27 de octubre de 2016 ante el Pleno de la
Asamblea Legislativa, la Iniciativa con
Proyecto de Decreto, por el que se decreta Amnistía en favor de todas aquellas
ciudadanas y ciudadanos en contra de quienes se haya ejercitado o pudiera
ejecutarse acción penal derivada del ejercicio de la libertad de expresión y
manifestación en la ciudad de México, entre el 1 de diciembre de 2012 y el de
2015, planteaba
una serie de hechos y consideraciones que fueron cuestionados en algunos
aspectos por la Moción Suspensiva que se le impuso, por lo que, en aras de
mejorar la Iniciativa y clarificarla, fueron sometidos a un análisis y estudio
muy amplio y riguroso por esta Comisión.
SEGUNDO.-
Que
del trabajo realizado por la Comisión, en base a informes públicos de diversos colectivos
civiles de derechos humanos [1], así
como a información publicada en medios, se desprende lo siguiente:
Que,
efectivamente, entre el 1 de diciembre de 2012 y el 1 de diciembre de 2015
tuvieron lugar en la Ciudad de México 28 eventos [2]
que se enmarcan dentro del ejercicio del derecho constitucional a la protesta
social (Cuadro 1), marchas y manifestaciones con motivo de las cuales se
llevaron a cabo 510 detenciones perfectamente documentadas, las
cuales implicaron evidentes violaciones a los derechos humanos (uso indebido de
la fuerza, obstaculización e injerencias arbitrarias en el ejercicio del
derecho a defender derechos humanos, a la integridad personal, a la libertad en
relación con el debido proceso y garantías judiciales y a la libertad de
expresión) que en parte ha documentado
también la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) en siete
Recomendaciones: la 07/2013, la 09/2015, la 10/2015, la 11/2015, la 16/2015 y
la 17/2015 y la 11/2016.
Dichas
Recomendaciones han sido aceptadas por el Gobierno de la Ciudad de México, pero
hay que subrayar se refieren sólo a 8 eventos, es decir que faltaría documentar
por lo menos otros 20, por lo que, además de 104 detenidos del 1 de diciembre
de 2012, la CDHDF sólo reconoce los 25 más del 10 de junio de 2013, otros 25
del 31 de agosto y 1 de septiembre de 2013, 57 del 2 de octubre de 2013, 14 del
20 de noviembre de 2014, 8 el 22 de abril de 2014 y 14 del 1 de diciembre de
2014 (Cuadro 2).
De todo lo cual se desprende que hay un capítulo que no
ha sido cerrado, y es preciso concluir; así que, agotadas por tanto todas las
vías políticas y jurídicas para hacer justicia, se hace necesario apelar al Artículo 104 del Código Penal para
el Distrito Federal (CPDF), que a la letra dice:
“Artículo 104
(extinción por amnistía). La amnistía extingue la pretensión punitiva o la
potestad de ejecutar las penas y medidas de seguridad impuestas, en los
términos de la ley que se dictare concediéndola”.
Lo anterior, como una vía
idónea de resarcimiento del daño y de reconciliación social. Y en el entendido
de que no basta con la sola derogación de los delitos de
“Ataques a la paz pública” (Art. 362 del Código Penal para el DF) y “Ultrajes a
la autoridad” (Art. 287) que, sin ser contradictoria, no resuelve el problema
de fondo.
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Cuadro 1. DETENIDOS EN
MANIFESTACIONES Y MARCHAS PERÍODO 2012-2015 * |
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1 |
1º de diciembre de 2012 |
98 a 104 |
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2 |
8 de marzo de 2013 |
5 |
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3 |
10 de junio de 2013 |
25 |
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4 |
31 de agosto de 2013 |
1 |
|
|
5 |
1° de Septiembre de 2013 |
25 |
|
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6 |
13 de Septiembre de 2013 |
40 |
|
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7 |
2 de octubre de 2013 |
57 a 124 |
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8 |
29 de octubre de 2013 |
1 |
|
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9 |
1º de diciembre de 2013 |
21 |
|
|
10 |
13 de diciembre de 2013 |
3 |
|
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11 |
14 de diciembre de 2013 |
1 |
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12 |
22 de abril de 2014 |
5 |
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13 |
21 de mayo de 2014 |
5 |
|
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14 |
12 de junio de 2014 |
1 |
|
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15 |
5 de noviembre de 2014 |
3 |
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16 |
8 de noviembre de 2014 |
25 |
|
|
17 |
15 de noviembre de 2014 |
2 |
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18 |
16 de noviembre de 2014 |
2 |
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|
19 |
20 de noviembre de 2014 |
30 |
|
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20 |
1º de diciembre de 2014 |
3 |
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21 |
6 de diciembre de 2014 |
1 |
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22 |
7 de enero de 2015 |
10 |
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23 |
26 de febrero de 2015 |
9 |
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24 |
18 de mayo de 2015 |
2 |
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25 |
26 de mayo de 2015 |
4 |
|
|
26 |
6 de julio de 2015 |
6 |
|
|
27 |
2 de octubre de 2015 |
4 |
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28 |
1 de diciembre de 2015 |
20 |
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Total |
482 |
* En
este cuadro sólo se enumeran los detenidos cuya detención se documentó,
existiendo un rango de unos 28 más que constan en los registros pero que no
fueron remitidos al MP o no fueron localizados (incluidos en listas elaboradas
en su momento por familiares de los detenidos, abogados y organismos defensores
de derechos humanos), con los cuales el número se eleva a 510.
Cuadro 2. VICTIMAS
DOCUMENTADAS POR LA CDHDF EN EL CONTEXTO DE MARCHAS Y MANIFESTACIONES
|
RECOMENDACION |
EVENTO |
|
VICTIMAS |
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07/2013 |
1º de diciembre de 2012 |
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104 |
|
09/2015 |
10 de junio de 2013 |
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25 |
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11/2016 |
31 de agosto y 1 de septiembre de 2013 |
|
25 |
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10/2015 |
2 de octubre de 2013 |
|
57 |
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16/2015 |
20 de noviembre de 2014 |
|
14 |
|
11/2015 |
22 de abril de 2014 |
|
8 |
|
17/2015 |
1 de diciembre de 2014 |
|
14 |
|
|
TOTAL |
|
247 |
Desde
agosto de 2016 no ha habido ninguna nueva recomendación por parte de la
Comisión de Derechos Humanos del DF respecto del restante universo de detenidos
en manifestaciones y marchas.
TERCERO.-
A
través del oficio CDHDF/OE/DEALE/386/2016, el Director Ejecutivo de asuntos
Legislativos y Evaluación de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito
Federal, realizó diversas consideraciones respecto al proyecto de dictamen, que
fue presentado a los integrantes de la Comisión de Derechos Humanos en la
tercera sesión de la Comisión de Derechos Humanos y que fueron incorporados, en
el presente dictamen.
CUARTO.- Mediante
oficio IP/VIIL/0844/2016, de fecha veintiséis de julio del dos mil dieciséis,
el Director General del Instituto de Investigaciones Parlamentarias de la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, manifestó de una revisión al
proyecto de Dictamen que se le presentó, que “una vez analizadas”, coincidimos
plenamente, tanto en materia jurídica, como en las propuestas de modificación y
que tiene que ver con técnica legislativa.
QUINTO.-
Mediante oficio CJSL/AD/478/2016, de fecha siete de noviembre del dos mil
dieciséis, el C. Lic. Carlos Alberto Medina Rodas, Asesor “D” de la Consejería
Jurídica y de Servicios Legales del Gobierno del Distrito Federal, respondió a
una consulta hecha a la Jefatura de Gobierno sobre la viabilidad de la
Iniciativa, concluyendo que: “Es competencia de la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal expedir normas de observancia general con el carácter de Leyes
o Decretos, que ese órgano goza de plena autonomía para el ejercicio de sus
funciones, y que atendiendo al principio de la división de poderes, corresponde
al Jefe de Gobierno hacer las observaciones a las leyes o decretos que según el
caso corresponda, por lo que el titular del Ejecutivo local no cuenta con
facultades para dictaminar ni aprobar la Ley de Amnistía”.
SEXTO.- Que el 27 de septiembre de 2016, en
su cuarta sesión ordinaria la Comisión de Derechos Humanos de la ALDF, por unanimidad
de los asistentes resolvió dictaminar a favor el Proyecto de Decreto, por el
que se Decreta Amnistía en favor de todas aquellas ciudadanas y ciudadanos a
quienes se haya ejercitado o pudiera ejecutarse acción penal derivada del
ejercicio de la libertad de expresión y manifestación en la ciudad de México,
entre el 1 de diciembre de 2012 al 1 de diciembre de 2015.
OCTAVO.-
Que
la secretaria técnica de la CDHALDF remitió a la presidencia de la Mesa
Directiva de la ALDF, con fecha 27 de septiembre de 2016, dictamen aprobado por
la Comisión y ser analizado y ser votado, en su caso, por la esta soberanía legislativa.
NOVENO.-
Que
el 27 de octubre de 2016, el pleno de la Asamblea Legislativo resolvió aprobar
una moción suspensiva, para su revisión y perfeccionamiento, al dictamen
referente a la iniciativa anterior.
DECIMO.-
Que
el 31 de octubre de 2016, el presidente de la Mesa Directiva de la ALDF, Dip.
A. Xavier López Adame, notificó mediante oficio MDPPSOSA/CSP/1241/2016 al
presidente de la CDHALDF, Dip. Luciano Jimeno Huanosta, la moción suspensiva
acordada por el pleno de la Asamblea Legislativa.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO.-
Que
con fundamento en lo dispuesto por los artículos 59, 60 fracción II, 61, 62
fracción X, 63 y 64 de la Ley Orgánica; 1, 28, 32, 33 y 87 del Reglamento para
el Gobierno Interior, y 50 al 57 del Reglamento Interior de las Comisiones,
todos ordenamientos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, esta
Comisión de Derechos Humanos es competente para conocer de la presente Iniciativa.
SEGUNDO.- Que atendiendo a lo
señalado en la Moción Suspensiva, esta Comisión realizó el estudio y análisis
de los planteamientos contenidos en la misma, a fin de valorar sus observaciones,
resolverlas con precisión e integrar el presente dictamen.
Encontrando,
para empezar, que si bien el contexto que justifica la Iniciativa es una
realidad, ésta debe mirarse a través del derecho humanitario, por tanto,
implicaba replantear el texto todo de la misma para asegurar su aprobación y
plena eficacia, por lo que conviene desarrollar los siguientes puntos:
- Aplicación del Artículo 104 del Código
Penal para el Distrito Federal.
- La Extinción de la pena en el derecho
internacional humanitario.
- Los delitos y la afectación de terceros.
- Ejemplos en otros países.
- Constitucionalidad y legalidad del
Artículo 104 del CPDF.
6. Consideraciones
de las Reuniones de Trabajo y Observaciones de la Comisión de Derechos Humanos
del Distrito Federal.
En ese tenor,
se procede analizar cada uno de los puntos antes mencionados.
TERCERO.- Aplicación del Artículo 104 del Código
Penal para el Distrito Federal.
El artículo
104 del Código Penal para el Distrito Federal incorpora al derecho penal un
instrumento jurídico que reviste el carácter de ley y que tiene por efecto lo
siguiente:
1. La
posibilidad de impedir el enjuiciamiento penal y, en algunos casos, las acciones
civiles contra ciertas personas o categorías de personas con respecto a una
conducta criminal específica cometida antes de la aprobación de la ley; o
2. La anulación
retrospectiva de la responsabilidad jurídica anteriormente determinada.[3]
Este artículo
tiene su antecedente en el Artículo 92 del Código Penal para el Distrito y
Territorios Federales de 1931 y presupone la emisión de una ley ordinaria específica
que es expedida generalmente por Parlamentos, Congresos o Asambleas, por su
naturaleza legislativa; es decir, para que surta efecto el mandato de estos
artículos deben ser expedidas leyes capaces de contraponerse en la misma
jerarquía con Leyes Penales. Por otra parte, forman parte de un poder de contrapeso, frente a la facultad exclusiva
que tienen los tribunales de impartición de justicia.
Su objetivo
característico más allá de los efectos jurídicos es por “indulgencia que se
justifica como una solución de equidad
para suavizar la aspereza de la justicia criminal, cuando, ésta por motivos
políticos, económicos o sociales, podrían ser en su aplicación, aberrante o
inconveniente.”[4]
CUARTO.- La
Extinción de la Pena en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
El Derecho
Internacional considera que la extinción de la acción y de la pena son
compatibles jurídicamente con los derechos humanos siempre y cuando entren en
la categoría de benéficas. Las que se pueden categorizar como violatorias o
excepcionales, que son aquellas que extinguen acciones penales por delitos y
crímenes contra los derechos humanos, deben evitarse al ser incompatibles con
el Derecho Internacional.
Para ser
consideradas como Benéficas deben contar con las siguientes características:
1. Beneficien la
eficacia de los Derechos Humanos cuando
existan leyes represivas.
2. Que no
perdonen delitos o crímenes contra los Derechos Humanos.
La Corte
Interamericana de Derechos Humanos y Naciones Unidas por otra parte, coinciden
que la extinción de una pena, si bien puede olvidar
delitos políticos o delitos comunes, de ninguna forma, según en el marco
normativo internacional, puede perdonar delitos graves contra los Derechos
Humanos; y que por el contrario, puede
funcionar siempre y cuando este sea en pro
de los Derechos Humanos de las personas que se pretendan beneficiar.
Abundando en ello, cabe
destacar que la extinción de una pena, para ser reconocida por el derecho
internacional debe garantizar: el derecho a la verdad, a la justicia y a la
reparación. Que están garantizados en el texto dictaminado.
Esto
está establecido, entre otros instrumentos en los cuatro Convenios de Ginebra
de 1949 y en los Protocolos
adicionales I y II; en el Estatuto
de Roma de la Corte Penal Internacional, así como en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, específicamente en el
Artículo 8 sobre garantías judiciales y en el Artículo 25 de la protección
judicial.
Entra en lo que se denomina como Justicia Transicional,
concepto que en el marco de las Naciones Unidas comprende la totalidad de los
procesos y mecanismos relacionados con los esfuerzos de una sociedad por
reconciliarse con una herencia de violaciones graves cometidas en el pasado, a
fin de asegurar la responsabilización, la administración de justicia y la
reconciliación [5].
En reiteradas oportunidades la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han establecido
que las disposiciones de cualquier naturaleza –legislativas, administrativas u
otras-, que impidan la investigación y sanción de los responsables de graves
violaciones a los derechos humanos, son incompatibles con las obligaciones en
materia de los derechos humanos. Por esto, ha señalado que ninguna ley puede
extinguir la acción penal de violadores de derechos humanos. Hablamos de los responsables de las violaciones graves tales como
la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las
desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos
inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos [6].
En el caso de la
Iniciativa que se presentó y que fue sometida a Moción Suspensiva, se consideró
que era necesario replantearla íntegra, para garantizar su eficacia y su
aplicación, en el entendido de que ninguno de los más de 500 detenidos
arbitrariamente ni ninguno de los 96 procesados que resultarían beneficiados
por ella violó derechos humanos ni fue acusado de delitos graves contra los
derechos humanos. Y antes bien, la Comisión de Derechos Humanos del DF ha
dejado bien establecido, en las 7 Recomendaciones que ha emitido, que son ellos
las víctimas.
Por lo que conviene abundar en que la postura de la Comisión
Interamericana y de la Corte Interamericana se refiere a las denominadas «leyes
de Autoamnistía» [7],
es decir amnistías promovidas por gobiernos que han violado derechos humanos
con la intención deliberada de beneficiar a sus propios miembros y sustraerlos
de la acción de la justicia, o bien amnistías que alcanzan a criminales en
detrimento de sus víctimas. Ejemplo de
ello son las Leyes de Amnistía de Chile y Argentina, o a los intentos que se
han hecho en Perú, El Salvador o Colombia, cuyo equivalente aquí sería una
Amnistía para asesinos, criminales, narcotraficantes, secuestradores,
torturadores o terroristas. Por lo que convenía
desmarcar la Iniciativa de estas experiencias.
Pero además, habría que
recordar las cuestiones que se han de considerar en la extinción de una pena,
de acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas:
“¿Es
lícita una medida en que se propone una amnistía? ¿Tiene el efecto jurídico de
impedir los juicios penales, los recursos civiles, o ambos? ¿La amnistía (o
proyecto de amnistía) excluye completa y claramente todas las categorías de
conducta que, de conformidad con el derecho internacional y la política de las
Naciones Unidas, se deben someter a una investigación efectiva y, cuando la
prueba lo justifique, un juicio penal? ¿Interfiere un proyecto de amnistía con
el derecho de las víctimas a un recurso efectivo? ¿Limita un proyecto de
amnistía el derecho de las víctimas o las sociedades a conocer la verdad acerca
de las violaciones de derechos humanos y del derecho humanitario?” [8].
Cuya respuesta en negativo en el caso de esta Iniciativa
plantea, a la vista de todo lo dicho, que la extinción de la pena para los
detenidos arbitrariamente de esta Ciudad entre 2012 y 2015 satisface plenamente
el cumplimiento de las principales normas de derecho internacional y de la
política de las Naciones Unidas que deben orientar la consideración de las
leyes de extinción de penas.
QUINTO.-
Los delitos y la afectación de terceros.
Una constante en la Moción
Suspensiva y en las consideraciones de algunos diputados en la sesión del 27 de
octubre de 2016 fue el tema de la “afectación de terceros”, a lo que se debe
responder que en casi ningún caso participaron de las acusaciones quienes
supuestamente fueron víctimas de vandalismo, y en algunos casos, si bien sí
participaron en el inicio de los procesos, finalmente los abandonaron. Podemos
citar, como ejemplo de esto, el proceso aún abierto de los 7 procesados del 10
de junio de 2013, y un caso en el que hasta coadyuvaron en la defensa de varios
de los acusados por demostrarse que no eran los responsables fue el de los 6 jóvenes
detenidos arbitrariamente en Reforma 69 el 2 de octubre de 2013, que gracias a
videos proporcionados por sus supuestas “víctimas”, que probaban su inocencia, salieron
en libertad.
Referente a los delitos que
se imputaron a los 512 detenidos arbitrariamente objeto de la Iniciativa, 96 de
los cuales fueron sometidos a proceso, es importante destacar que ninguno de
ellos fueron acusados de secuestro ni robo. En todo caso se les imputaron
delitos inconsistentes por el hecho de haber estado o asistido a una
manifestación, y a ese contexto remite la propuesta que ahora se presenta, pues
además de Ataques a la Paz Pública y Ultrajes a la Autoridad, estamos hablando concretamente
de los siguientes delitos subsecuentes o conexos, de acuerdo al criterio en ese
sentido contenido en
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su Artículo 4 numeral 4: Portación de
objetos aptos para agredir, Resistencia de particulares, Portación de
marihuana, Daño en Propiedad, Portación de arma prohibida y Asociación delictuosa,
entre otros.
Por lo que conviene
precisar, para efectos del derecho humanitario, que la definición de delitos
políticos no se reduce a los delitos convencionales con los que se criminaliza
a un perseguido del Estado, porque es sabido que no solamente se usan los
delitos conocidos como “terrorismo”, “rebelión”, sedición”, “motín”, “ataques a
la paz pública”, etc. para encarcelar sino que se les fabrican delitos de todo
orden. No por nada las acusaciones contra los procesados –todas- las hicieron
policías, no existiendo en ningún caso otro elemento de prueba.
A esa lógica obedece lo
establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su Artículo 4
numeral 4, el cual contiene la definición de “delitos políticos y comunes
conexos con los políticos” [9].
SEXTO.- Ejemplos
en otros países.
Las leyes de
extinción de penas en América Latina han sido implementadas por sus
antecedentes en gobiernos autoritarios, aunque muchas han sido criticadas al
ser categorizadas como “Autoamnistías”, pues han liberado a presos que han
cometido crímenes graves.
Tales son los
casos como en Chile, donde se utilizó la ley para perdonar a los autores de los
abusos cometidos durante los años de la dictadura. En Uruguay se llamó Ley de Caducidad, y de la
misma manera, tuvo la finalidad de proteger a los militares y policías que
cometieron crímenes durante la dictadura. En Argentina se promulgó la Ley de
Pacificación Nacional, la cual argumentaba los beneficios para autores,
partícipes, instigadores, cómplices o encubridores de diversos abusos ocurridos
durante la dictadura cívico militar y extinguía las acciones penales de los
delitos. Pero en el 2005 fue derogada. En Perú se aprobó 1995 una Ley de
extinción de penas en el contexto de evitar que se juzgara a los responsables
de las graves violaciones ocurridas en la dictadura.
También
existen casos estrictamente políticos como sucedió en Nicaragua, donde la Ley
de 1991 tenía como función perdonar delitos políticos y comunes conexos,
cometidos por los nicaragüenses desde el 10 de mayo de 1990. Asimismo, en
Brasil en 1979, se usó una Ley de para dar libertad a los presos políticos y
dio paso al retorno de muchos exiliados pero dejó
libre de investigaciones y de juicios a los militares que tuvieron
responsabilidad en diversos crímenes, por lo que también fue
vista como autoamnistía. Recientemente en Venezuela la Asamblea Nacional aprobó
una ley con el objetivo de perdonar y dejar en libertad a presos encarcelados
en el gobierno de Nicolás Maduro, pero éste la ha vetado.
Todo lo cual
explica su mala fama y el porqué algunos activistas y organismos de derechos
humanos se oponen a ellas.
SÉPTIMO.-
Constitucionalidad y legalidad de la Iniciativa.
En virtud de
la importancia y trascendencia del proyecto de ley, es pertinente precisar y
ahondar sobre la constitucionalidad y legalidad de las leyes de extinción de
penas en la Ciudad de México
En primer
término hay que destacar que estas están determinadas en el marco del Artículo
104 del Código Penal para el Distrito Federal. Y por ende, corresponde a la
Asamblea Legislativa su formulación y aprobación.
Lo anterior
se sustenta en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a
la letra dice:
ARTÍCULO 122. La Ciudad de México es una entidad federativa que goza de
autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización
política y administrativa.
A. El gobierno
de la Ciudad de México está a cargo de sus poderes locales, en los términos
establecidos en la Constitución Política de la Ciudad de México, la cual se
ajustará a lo dispuesto en la presente Constitución y a las bases siguientes:
I.
La Ciudad de México adoptará para su régimen interior la forma de
gobierno republicano, representativo, democrático y laico. El poder público de
la Ciudad de México se dividirá para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y
Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o
corporación ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. La
Constitución Política de la Ciudad de México establecerá las normas y las
garantías para el goce y la protección de los derechos humanos en los ámbitos
de su competencia, conforme a lo dispuesto por el artículo 1o. de esta
Constitución.
B. Los poderes federales
tendrán respecto de la Ciudad de México, exclusivamente las facultades que
expresamente les confiere esta Constitución.
El Gobierno
de la Ciudad de México, dado su carácter de Capital de los Estados Unidos
Mexicanos y sede de los Poderes de la Unión, garantizará, en todo tiempo y en
los términos de este artículo, las condiciones necesarias para el ejercicio de
las facultades constitucionales de los poderes federales.
Artículo 124. Las facultades que no
están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en
los ámbitos de sus respectivas competencias.
INTERPRETACIÓN JURIDICA
Toda
vez que la moción suspensiva, acordada por el Pleno de la ALDF señaló, en
términos generales, la necesidad de revisar el sustento jurídico del dictamen
de ley de referencia, pero además insertar toda su naturaleza en el ámbito
estricto de los derechos humanos, se convino en la formulación de una nueva
Iniciativa, más acorde con estos principios.
Ahondando pues en la interpretación
legal de la misma, cabe señalar la facultad de la ALDF que se invoca para
aprobar la presente ley tiene como base: la reforma constitucional de 1996
(22-08-1996), la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 2011
(10-06-2011) y, desde luego, los tratados internacionales que tienen el mismo
rango que nuestra constitución política, cuando se trata de la defensa y
promoción de los derechos humanos.
Primero.- La Iniciativa
se inscribe y se inspira en el espíritu del artículo 1ro. Constitucional: “Todas las
autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad
con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar,
sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que
establezca la ley” Se trata, entonces, de optar por la norma o interpretación que más favorezca a la persona.
Segundo.- El artículo 73 constitucional delimita, por
otra parte, la competencia en materia de delitos entre las entidades y la
federación.
Tercero.-
La
presente iniciativa se refiere a
delitos de carácter local. Por ello, la facultad de la ALDF para emitir
leyes de extinción de penas está establecida en el Código Penal para el
Distrito Federal, en sus artículos 94 y 104.
En otras
palabras, al no estar explícitamente asignadas al orden político y jurídico
federal la facultad de legislar sobre
delitos no federales, que se cometieron o que se cometen en la Ciudad de México
(antes DF), se sobreentiende que dicha facultad es única y exclusiva de la VII
legislatura de la ALDF.
Cuarto.- En suma, el
artículo 122 de nuestra Constitución Política, tanto antes y después de la
reforma constitucional publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el
29 de enero del 2016, faculta en ambos casos y preceptos, a la ALDF a legislar
en materia penal.
Incluso, remitiéndonos antes de la reforma de 1996, el tercer pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia
número 40/95, visible en el Tomo II, diciembre de 1995, Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, fue claro respecto a las
facultades, en aquel entonces de la aún Asamblea de Representantes:
“FACULTADES EXPRESAS DE LA ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO
FEDERAL. NO ES REQUISITO INDISPENSABLE QUE SE ESTABLEZCAN LITERALMENTE EN LA
CONSTITUCIÓN. El régimen de facultades expresas que prevalece en el orden
constitucional mexicano, no puede llevarse al extremo de exigir que en el
artículo 122 de la Carta Fundamental se establezcan con determinadas palabras
sacramentales las atribuciones de la autoridad, pues ello haría prevalecer un
sistema de interpretación literal que no es idóneo por sí solo para la
aplicación del derecho y que desarticularía el sistema establecido por el Poder
Revisor de la Constitución, al asignar facultades a la Asamblea de
Representantes con la coexistencia de las atribuciones del Congreso de la Unión
y del referido órgano, para legislar en lo relativo al Distrito Federal. Por el
contrario, es suficiente que de manera clara e inequívoca se establezcan dichas
facultades."
Desde la
reforma constitucional de 1996, la ALDF ha venido fortaleciendo su naturaleza
como ente legislativo. Así se expresa en su exposición de motivos, que dice,
entre otras cosas:
“… La naturaleza jurídica especial del
Distrito Federal se ha definido en el artículo
44 constitucional, que subraya que la Ciudad de México
es, a un tiempo, Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y capital de
los Estados Unidos Mexicanos. En la iniciativa que ahora se presenta el
nuevo artículo
122, ratifica esta importante decisión política constitucional respecto de la naturaleza
jurídica que hace del Distrito Federal una entidad de perfiles singulares. Para
enunciar y deslindar la competencia y atribuciones que corresponden a los
Poderes Federales y a las autoridades locales en el Distrito Federal, la
iniciativa dedica los cinco primeros apartados del artículo 122 a tales
propósitos; de este modo, se destaca que, esencialmente, las funciones
legislativa, ejecutiva y judicial en el Distrito Federal corresponden a los
Poderes de la Unión en el ámbito local que es su sede, para después señalar que
en el ejercicio de estas atribuciones concurren las autoridades locales, que
son fundamentalmente la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno y el Tribunal
Superior de Justicia. Para que los Poderes Federales y las autoridades locales
convivan de manera armónica, la iniciativa propone asignar las competencias que
corresponden a cada uno de los órganos que actúan en el Distrito Federal. De
esta forma, se consagran de manera puntual las facultades que corresponden al
Congreso de la Unión y al titular del Ejecutivo Federal. Asimismo, se
establecen las bases a las cuales se sujetará la expedición del Estatuto de
Gobierno por el propio Congreso de la Unión y se regula la organización y
funcionamiento de las autoridades locales. El texto que se propone para el
artículo 122, busca preservar la naturaleza jurídico-política del Distrito
Federal como asiento de los Poderes de la Unión y capital de la República;
acrecentar los derechos políticos de sus ciudadanos y establecer con claridad y
certeza la distribución de competencias entre los Poderes de la Federación y
las autoridades locales. Todo ello, a fin de garantizar la eficacia en la
acción de gobierno para atender los problemas y las demandas de los habitantes
de esta entidad federativa... En cuanto a la instancia colegiada de
representación plural del Distrito Federal, se plantea reafirmar su naturaleza de
órgano legislativo, integrado por diputados locales. Al efecto, se amplían sus
atribuciones de legislar al otorgarle facultades en materias adicionales de
carácter local a las que cuenta hoy día..."
En ese tenor, y a propósito de que la
Iniciativa que se dictamina se circunscribe a delitos locales, la ALDF ha
emitido normas de carácter penal y
procesal penal, con fundamento en el artículo 122, apartado C, Base
Primera, fracción V, inciso h), constitucional, como las siguientes:
Código Penal para el Distrito Federal.
Ley de Justicia para Adolescentes para el Distrito Federal.
Ley de Acceso de las Mujeres a una vida libre de violencia del Distrito
Federal
Ley Contra la Delincuencia Organizada para el Distrito Federal.
Ley de Atención y Apoyo a las Víctimas del Delito para el Distrito
Federal.
Ley Orgánica de la Secretaría de Seguridad Pública.
Ley del Fondo de Apoyo a la Administración de Justicia en el Distrito
Federal.
Ley que Regula el uso de Tecnología para la Seguridad Pública del Distrito
Federal.
Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar.
Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal.
Luego entonces, la Asamblea sí cuenta con
facultades constitucionales para expedir leyes de extinción de penas para
delitos del Orden Común, ya que cuenta con facultades expresas para ello no
derivadas de la reforma del 29 de enero de 2016, ni del Artículo Quinto
Transitorio de dicha reforma, sino del marco legislativo que prevalece hasta
antes de que esta Ciudad disponga de su nuevo ordenamiento, que es hasta septiembre
de 2018.
OCTAVO.- Consideraciones de las Reuniones de Trabajo
y Observaciones de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.
Desde que se
interpuso la Moción Suspensiva se realizaron varias reuniones de trabajo, foros,
diálogo con diputados, entrevistas con ex detenidos, familiares de presos, absueltos
y demás interesados. Destacando el Foro “Diálogos
por los Derechos Humanos” que se llevó a cabo el 7 de
diciembre de 2017, en el cual el diputado Leonel Luna Estrada declaró que en la Comisión de Gobierno de la Asamblea Legislativa de la
Ciudad de México (ALDF) “no hay una negativa” a una Ley de este tipo.
En su intervención, aclaró que habría que revisar las
inconsistencias a ese tema polémico, para coadyuvar y alimentar la propuesta
con una visión que conjunte toda la experiencia entre los familiares, los
académicos y los integrantes de la Comisión de Derechos Humanos de la ALDF,
presidida por el diputado Luciano Huanosta.
En ese sentido, los familiares en diálogo directo con el
líder de la Comisión de Gobierno, le pidieron coherencia al votar la
iniciativa, a lo cual Luna Estrada manifestó su compromiso, además de llevar a cabo
una reunión privada para conocer puntualmente cuáles eran sus inquietudes.
En el foro participó el académico de la UNAM,
Eduardo Tepatl Alarcón, el representante de la Liga Mexicana por la Defensa de
los Derechos Humanos, Adrián Ramírez López, y del “Comité Cerezo”, Francisco
Cerezo Contreras [10].
En el mes de enero de 2017, en efecto, se llevó a cabo la
reunión privada con ex detenidos y familiares de los todavía presos, y a partir
de ella se diseñó una nueva ruta de reelaboración de la Iniciativa, que
permitiera ganar consensos para su aprobación y a la vez garantizara su
eficacia, los efectos que se buscaba lograr.
Consideraciones
de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.
Mediante
oficio CDHDF/OE/DEALE/386/2016 la Dirección Ejecutiva de Asuntos Legislativos y
Evaluación de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal realizó
diferentes observaciones del proyecto de dictamen de la iniciativa en cuestión,
manifestando lo siguiente:
Observaciones
Generales
Esta Comisión
de Derechos Humanos (CDHDF) reconoce los esfuerzos y celebra la posibilidad de
invocar una Ley que permita a todas las personas que han sido involucradas en
procedimientos penales y en su caso, privadas de libertad, acceder a la
posibilidad de recobrar su libertad y a su vez extinguir las acciones penales
ejercidas en su contra, derivadas de los hechos ocurridos entre el 1ro de
diciembre de 2012 y el 1ro de diciembre de 2015, por hacer valer sus derechos a
la manifestación social y a la libertad de expresión.
En ese
sentido, la CDHDF reitera su disposición para hacer visible y de manera
pública, todas las acciones y presuntas violaciones que se derivaron desde el
1ro de diciembre de 2012 tras la “Transmisión del Poder Ejecutivo Federal y
Palacio Nacional”, hechos en los que se constató la violación a los derechos de
al menos 99 personas, lo cual generó la emisión de la Recomendación 7/2013 y un
Informe Especial sobre el Impacto psicosocial en las Víctimas de los
acontecimientos de esa fecha, en el que se reiteró a las autoridades la
importancias de efectuar una reparación integral a las víctimas de la
recomendación mencionada.
Al respecto,
cabe recordar que en 2015, esta Comisión emitió las Recomendaciones 9/2015,
10/2015, 11/2015 y 17/2015 relativas a las detenciones arbitrarias, uso
indebido de la fuerza, obstaculización o injerencias arbitrarias en el contexto
de manifestaciones públicas y protesta social. La primera de ellas por la
marcha del 10 de junio de 2013 en conmemoración de los hechos ocurridos el 10 de junio de
1971, denominado “El Halconazo”; la segunda por la marcha conmemorativa del 45
aniversario de los sucesos ocurridos en la Plaza de las Tres Culturas el 2 de
octubre de 1968, la tercera por la manifestación realizada el 22 de abril de 2014
denominada “El silencio contra la Ley TELECOMM” y la cuarta por la
manifestación denominada “Ayotzinapa+11”, realizada el 1ro de diciembre de
2014.
Es importante
destacar que en los cuatro instrumentos recomendatorios emitidos en el 2015, la
CDHDF, manifestó que los tipos penales contenidos en el artículo 287 (ultrajes
a la autoridad) y del artículo 362 (ataques a la paz pública) del Código Penal
para el Distrito Federal violan la seguridad jurídica y el principio de
legalidad. Asimismo, este organismo ha indicado que ambos tipos penales han
usados en perjuicio del ejercicio de la libertad, inhiben la libertad de
manifestación y de reunión, y dan lugar a la criminalización de la protesta
social, situaciones inadmisibles en una sociedad democrática y en un Estado de
Derecho. En razón de ello, este Organismo solicitó a esa Asamblea Legislativa
derogara los tipos penales de ultrajes a la autoridad y ataques a la paz
pública.
Respecto del
tipo penal de ataques a la paz pública, esta Comisión señaló que establece una
doble penalidad por una misma conducta; debido a que contempla conductas
previstas en otros tipos penales como son daño a la propiedad, lesiones, motín,
entre otros; lo viola la seguridad jurídica frente a la imputación,
procesamiento y sanción de este delito.
En relación
al tipo penal de ultrajes a la autoridad, este Organismo también ha subrayado
que cuando la conducta es de palabra el Estado no puede imponer un criterio de
decencia, estética o decoro respecto a las expresiones proferidas públicamente,
ya que no existen parámetros uniformemente aceptados que puedan delimitar el
contenido de estas categorías, constituyendo limitaciones vagas de la libertad
de expresión.
Cabe
destacar, que la CDHDF hizo legar a la SCJN un documento en el que se
desarrollan las consideraciones planteadas en las Recomendaciones arriba
mencionadas; a efecto de que se tomaran en cuenta en la resolución del caso de
Bryan Reyes Rodríguez, Amparo Directo en Revisión 4384/2013.
Ahora bien,
es importante retomar los criterios que el pasado 24 de febrero de 2016, la
Primera Sala de SCJN, emitió en el asunto en materia de ataques a la paz
pública, dando como sepultado el desechamiento del proyecto y la subsecuente
elaboración de uno nuevo, en el que se incluyeran los argumentos por los que la
Corte declaraba la inconstitucionalidad del artículo 362 del Código Penal para
el Distrito Federal. De tal forma, el nuevo proyecto de resolución debía ir en
el sentido de señalar que esta figura jurídica, violaba el principio de
taxatividad, debido a que es ambigua y en consecuencia afecta la libertad de
expresión.
El 7 de marzo
de 2016, la SCJN sesionó el asunto en materia de ultrajes a la autoridad;
concluyendo por seis de los once Ministros en la inconstitucionalidad del
artículo 287 del Código Penal para el Distrito Federal, porque violaba el
principio de taxatividad, y tres Ministros expresaron que la disposición transgredía
el derecho a la libertad de expresión.
En lo que
respecta a las indemnizaciones a las víctimas de las Recomendaciones arriba
señaladas, la CDHDF ha dado seguimiento puntual, para lo cual ha participado en
las mesas de indemnización derivadas de Violaciones a los Derechos Humanos en
el Distrito Federal.
Por lo
anterior, este Organismo seguirá atento y dará seguimiento a las acciones que
se generen a raíz de los objetivos que persiguen la presente Ley y que
involucra de manera significativa cada uno de los hechos y argumentos derivados
tanto en las Recomendaciones emitidas como en los criterios emitidos por la
SCJN, por lo que es necesario, realizar algunas observaciones específicas que
permitirán, abonar desde un enfoque de derechos humanos a que la misma pueda
concretarse de manera integral a favor de las personas a las que está destinada
su aplicación.
Consideraciones
respecto a fallos judiciales y recomendaciones de la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal.
Se realizaron
búsquedas a los fallos judiciales emitidos por distintos juzgados del Poder
Judicial de la Federación, respecto a los expedientes de las personas que
fueron arbitrariamente detenidos, con motivo de ejercer el derecho a la libre
manifestación en la Ciudad de México, durante el periodo que motiva el presente
dictamen. Arrojándose los siguientes datos:
a) Amparo Indirecto 104/2013-II y su acumulado 124/2013-IV. Radicado en
el Juzgado Quinto de Distrito en Materia Penal en el Distrito Federal. La
acusación formulada fue por el delito de ataques a la paz pública, detenidos el
uno de diciembre de dos mil doce, acusados de gritando consignas e insultos
contra el gobierno, obstruyendo el carril y circulación del metrobús, portando
tubos, palos, piedras, botellas, artefactos explosivos caseros conocidos como bombas
molotov y canicas que usaban como proyectiles utilizando resorteras, causando
daño a lo que estuviera en su camino, ya sea fachadas de los inmuebles,
vehículos e incluso a transeúntes (Ataques a la Paz Pública en pandilla); el
Juez de garantías consideró que no se contaban con los suficientes elementos
para acreditar la probable responsabilidad. en
derecho es declarar la inconstitucionalidad del acto reclamado y conceder el
amparo y protección de la Justicia Federal solicitado por el citado quejoso,
contra la resolución de nueve de diciembre de dos mil doce, dictada en la causa
penal 287/2012, por la Juez Cuadragésimo Séptimo Penal del Distrito Federal,
dado que en el caso, no se acreditó la probable responsabilidad del citado
quejoso, en la comisión del delito de ataques a la paz pública en pandilla, por
lo que deberá dejarlo insubsistente y en su lugar deberá dictar auto de
libertad por falta de elementos para procesar.
b) Amparo Directo 330/2014. Radicado en
el Segundo Tribunal Colegiado de Distrito en Materia Penal del Primer
Circuito. En el que conoció la causa de
diversos procesados sentenciados por los delitos de Ultrajes y Ataques a la Paz
Publica y en los cuales, el Tribunal advirtió de la insuficiencia probatoria
respecto a la responsabilidad de los procesados, no
estaban corroborados en autos, algunos otros, fueron producto de una inferencia
carente de lógica, pues de los hechos acreditados en el expediente penal, no se
desprendía de forma natural la conclusión pretendida y, adicionalmente, algunas
presunciones abstractas no se contrastaron con otras posibles hipótesis que
explicarían de forma cabal los cuestionamientos contenidos en la sentencia
combatida, ante lo cual no se generaron presunciones concretas que hubiesen
podido tener valor probatorio.
c) Amparo Indirecto 1088/2013-III. Radicado en el Juzgado Octavo de Distrito en
Materia Penal en el Distrito Federal. Que conoció de los actos reclamados
consistentes en el Auto de Formal prisión de los quejosos, en el que se consideró
que la autoridad judicial responsable, no desahogo las pruebas ofrecidas por el
inculpado y por ende, concede el amparo, ordenando la reposición del
procedimiento.
d) Amparo Indirecto 1340/2012. Radicado en
el Juzgado Quinto de Distrito en Materia Penal en el Distrito Federal.
Cuyos actos reclamados fue la emisión del Auto de Formal prisión y en el cual,
el juez amparista considero que la causa penal
287/2012, era violatoria de derechos fundamentales, pues de la misma se advertía,
una deficiente apreciación y valoración de los medios de prueba que tuvo a su
alcance, infringiendo los dispositivos que norman el ejercicio del arbitrio
judicial sobre el valor jurídico de las pruebas, contenidos precisamente en los
artículos 174, 245, 246, 253, 254, 255, 261 y 286, del Código de Procedimientos
Penales para el Distrito Federal, pues en concepto de quien aquí resuelve, ni
en lo individual, ni en su conjunto, las pruebas tomadas en consideración por
la autoridad judicial responsable. Por ende, concedió el amparo solicitado.
Adicionalmente, a los fallos judiciales antes citados, no pasa
desapercibido para los integrantes de esta Comisión, las Recomendaciones
7/2013, 9/2015, 10/2015 y 11/2015, que acreditó en sus anexos, consistentes
estos en videos, cuadros, mapas; el contexto que justifica la presente
Iniciativa reformulada.
NOVENO.-
Consideraciones, Observaciones, Comentarios y Modificaciones al articulado.
Se estima que
la denominación del Decreto debe titularse: “DECRETO DE LEY QUE EXTINGUE LA PRETENSIÓN PUNITIVA Y LA POTESTAD DE
EJECUTAR PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD CONTRA TODAS AQUELLAS CIUDADANAS Y
CIUDADANOS A QUIENES SE IMPUTARON DELITOS DURANTE LA CELEBRACIÓN DE
MANIFESTACIONES EN LA CIUDAD DE MÉXICO, ENTRE EL 1 DE DICIEMBRE DE 2012 Y EL 1
DE DICIEMBRE DE 2015, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 104 DEL CÓDIGO PENAL PARA EL
DISTRITO FEDERAL”. A efecto de modificar la denominación propuesta inicialmente,
por las confusiones que pudiera generar y por el manoseo que se ha dado al
concepto de “Amnistía”. Así como para delimitar la temporalidad de sus
beneficios, especificando el contexto: 28 manifestaciones y marchas realizadas
entre el 1 de diciembre de 2012 y el 1 de diciembre de 2015, a efecto de no
dejar lugar a la ambigüedad y dar certeza y seguridad jurídica, a la misma.
Asimismo
derivado de las consultas, los foros realizados y las consideraciones vertidas
por los CC. Diputados de esta Comisión, se estima necesario, analizar
pormenorizadamente el articulado propuesto, con las siguientes observaciones y
modificaciones que a continuación se exponen:
|
ARTÍCULO COMO SE PROPONE |
COMENTARIOS Y OBSERVACIONES |
MODIFICACIONES |
|
Artículo 1.- Se decreta amnistía amplia, absoluta e incondicional en favor de
todas aquellas personas contra quienes, de conformidad con el Código Penal
del DF, se haya ejercitado o pudiera ejercitarse acción penal por el delito de Ataques a la paz pública y
aquellos otros considerados no graves el 1 de diciembre del 2012 hasta la
fecha de inicio de vigencia del presente decreto, con motivo de su
participación en movilizaciones, protestas y actos tendientes al reclamo de
demandas sociales; o bien derivados de
su militancia o definición bajo algún signo ideológico, ya sea que contra
dichas personas se hubiere dictado sentencia, se haya iniciado o no
procedimiento por los mismos delitos, concediéndose esta gracia a todas las
personas que hayan participado como autores inmediatos y mediatos. |
Mediante
oficio 205.200.3439/205 solicitado vía la Oficina de Información Pública a la
PGJDF, es de conocimiento por parte de Comisión, el número de órdenes
recibidas por diferentes delitos contra las autoridades. Asimismo,
mediante oficio SsSP/DEJDH/SCI/908/2015 igualmente solicitado vía Información
Pública, es de conocimiento por parte de esta Comisión, el número de internos
por delitos contra las autoridades. En ambas
solicitudes de información, destaca el delito de Ultrajes a la Autoridad con
un crecimiento exponencial a partir de año 2012. Y varios casos de Ataques a
la Paz Pública, Motín y Sabotaje. Si bien, la
SCJN declaró inconstitucionales los Delitos de Ataques a la Paz Pública y
Ultrajes a la Autoridad como ya hemos hecho referencia en un par de ocasiones
durante el desarrollo este Dictamen, consideramos que la extinción de la pena
en estos delitos deben encontrarse tipificados en este artículo, invariablemente
asociados a los subsecuentes o conexos, para dar mayor certeza jurídica de
las personas que puedan ser beneficiadas. Por ello,
la modificación se plantea en el sentido de delimitar tales delitos en este
artículo. A su vez, de eliminar aquellas acotaciones que pudieran ser
confusas y con carga ideológica en la aplicación que pretende esta Ley. Por otra
parte la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en su oficio
CDHDF/OE/DEALE/386/2016, refiere no hacer mención de que se decrete la
amnistía para “los (delitos) considerados como no graves”, solicitando una
nueva revisión . LOS DELITOS SUBSECUENTES O CONEXOS ASOCIADOS A LOS DE ATAQUES A
LA PAZ PÚBLICA Y ULTRAJES A LA AUTORIDAD, SON LOS SIGUIENTES: PORTACIÓN DE
OBJETOS APTOS PARA AGREDIR, RESISTENCIA DE PARTICULARES, ASOCIACIÓN
DELICTUOSA, POSESIÓN DE NARCÓTICOS SIMPLE, DAÑO EN PROPIEDAD, PORTACIÓN DE
ARMA PROHIBIDA ATAQUES A LAS VÍAS DE COMUNICACIÓN Y ASOCIACIÓN DELICTUOSA. |
Se modifica
para quedar de la siguiente forma: Artículo 1.- Se decreta la
extinción de la pretensión punitiva y la potestad de ejecutar penas y medidas
de seguridad en favor de todas
aquellas personas contra quienes, de conformidad con el Artículo 104 del Código
Penal para el Distrito Federal, se haya ejercitado o pudiera ejercitarse
acción penal por los delitos de ataques a la paz pública, ultrajes a la
autoridad, rebelión, motín, sabotaje, sedición y los delitos subsecuentes o conexos que
se imputaron a ciudadanos con motivo de su presencia o participación en
marchas o manifestaciones, en el periodo que comprende del 01 de diciembre
del 2012 al 01 de diciembre del 2015. |
|
Artículo 2.- Los individuos que se encuentren actualmente sustraídos a la
acción de la justicia, dentro o fuera del país, por los delitos a que se
refiere el artículo 1o., podrán beneficiarse de la amnistía. En los casos de
imputados con causas pendientes, el Juez competente decretará de oficio el
sobreseimiento sin restricciones a favor de los procesados por extinción de
la acción penal, ordenando la inmediata libertad de los mismos. |
Sin Observaciones |
Artículo 2.- Los individuos que se encuentren actualmente sustraídos a la
acción de la justicia, dentro o fuera del país, por los delitos a que se
refiere el artículo 1o., podrán beneficiarse de la presente ley. En los casos de imputados con causas
pendientes, el Juez competente decretará de oficio el sobreseimiento sin
restricciones a favor de los procesados por extinción de la acción penal,
ordenando la inmediata libertad de los mismos. |
|
Artículo 3.- La amnistía extingue la acción penal y persecutoria y, en su caso, las sanciones
impuestas. |
Por
observación de la CDHDF que sugiere armonización lo previsto en el artículo 3
con lo señalado en el artículo 1. |
Artículo 3.- La presente Ley
extingue la acción penal y persecutoria y las sanciones impuestas. |
|
Artículo 4.- En cumplimiento de esta Ley, las autoridades Judiciales y
Administrativas competentes, cancelarán las órdenes de aprehensión pendientes
y pondrán en libertad a los procesados o sentenciados. El Procurador General de
Justicia de la Ciudad de México, solicitará de oficio la aplicación de esta
Ley y cuidará de la aplicación de sus beneficios, declarando respecto de los
responsables extinguida la acción persecutoria. |
Sin Observaciones |
Artículo 4.- En
cumplimiento de esta Ley, las autoridades Judiciales y Administrativas
competentes, cancelarán
las órdenes de aprehensión pendientes y pondrán en libertad a los procesados
o sentenciados. El Procurador General de Justicia de la Ciudad de
México, solicitará de oficio la aplicación de esta Ley y cuidará de la
aplicación de sus beneficios, declarando respecto de los responsables
extinguida la acción persecutoria y ordenando la cancelación de los registros que
constituyan antecedente penal por hechos relacionados con la presente Ley. |
|
Artículo 5.- La Secretaría de Gobierno del Distrito Federal, a través de la
Subsecretaría de Sistema Penitenciario, de oficio, llevará a cabo los
trámites tendentes a girar la correspondiente orden de libertad, cuando los
beneficiados de esta Ley se encuentren internos en los Centros de
Readaptación Social del Distrito Federal y ordenará la cancelación de los
registros que constituyan antecedente penal por hechos relacionados con la
amnistía. |
Se sugirieron observaciones al
respecto por la CDHDF para no caer en repeticiones ni contradicciones,
atendiendo a los funcionarios que cuentan con las facultades de ejecución. |
Se considera en el artículo
anterior. |
|
Artículo 6.- En el caso de que se hubiere interpuesto demanda de amparo por
las personas a quienes beneficia esta ley, la autoridad que conozca del
respectivo juicio dictará auto de sobreseimiento, declarando extinguida la
acción penal. |
Se sugiere definir con claridad
el alcance del mandato que otorga la Iniciativa, puesto que los amparos salen
del ámbito local. |
Artículo 5.-
Los juicios o medios de impugnación que se encuentren pendientes de
resolver a la entrada en vigor del presente decreto, deberán sobreseerse. La interposición de una demanda de amparo por las personas a
quienes beneficia esta ley, no impide ni aplaza la ejecución de la misma. |
|
Artículo 7.- Las personas a quienes aprovecha esta ley, no podrán ser en el
futuro detenidas, aprehendidas, ni procesadas por los hechos que comprende
esta amnistía. |
Cabe
resaltar que el Art. 104 solo extingue acciones penales, más no crean
inmunidad a las futuras acciones que puedan imputarse y que puedan crear
responsabilidades penales. Por otra
parte, la CDHDF consideró en éste artículo que “el contenido debe mantenerse,
ya que contrario a establecer una futura inmunidad, permite dar certeza
jurídica que las personas beneficiadas con la presente ley no podrán ser
objeto de nueva investigaciones con respecto a los hechos que presuntamente
cometieron durante el periodo de tiempo por el que se otorga la extinción de
la pena, no así, con respecto a otros hechos que en el futuro o en otros
contextos pudieran presuntamente cometer” |
Artículo 6.- Las personas a quienes aprovecha esta ley, no podrán ser en el
futuro detenidas, aprehendidas, ni procesadas por los delitos que le fueron imputados y cometidos estrictamente durante
el periodo de tiempo que comprende esta Ley, a los que refiere el artículo 1º. |
|
Artículo 8.- La presente Ley implica el reconocimiento como víctimas de
todos los detenidos arbitrariamente en el DF en términos de las convenciones
y tratados internacionales suscritos y reconocidos por México, con todas sus
consecuencias y derechos. |
Por propuesta de la CDHDF. |
Artículo 7.- La presente ley,
reconoce como víctimas a todas aquellas personas que, derivado de algún
procedimiento o investigación ante instancias administrativas, judiciales y
organismos autónomos de derechos humanos, hayan sido detenidas
arbitrariamente, dentro del periodo comprendido del 01 de diciembre del 2012
al 01 de diciembre del 2015, con motivo de su participación en
movilizaciones, protestas y/o actos tendientes al reclamo de demandas
sociales; ya sea que contra dichas personas se hubiere dictado sentencia, se
haya iniciado o no procedimiento por los mismos delitos. Para los efectos de esta ley,
son víctimas aquellas personas físicas que hayan sufrido algún daño o
menoscabo económico, físico, mental, emocional, o en general cualquiera
puesta en peligro o lesión a sus bienes jurídicos o derechos como
consecuencia de la comisión de un delito o por violaciones a sus derechos
humanos, reconocidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales de
los que el Estado Mexicano sea parte. La calidad de víctimas se
adquiere con la acreditación del daño o menoscabo de los derechos en los
términos establecidos en la presente ley. |
|
Artículo 9.- Se crea una comisión investigadora de las detenciones y
procesos derivados de la participación de ciudadanos en manifestaciones y
protestas sociales en el Distrito Federal del 1 de diciembre de La
Comisión deberá establecer un vínculo permanente de comunicación y apoyo con los
ex presos y los aún presos; con los lesionados y con los familiares de los
que fallecieron sin resarcimiento de justicia ni reparación del daño; con los
procesados y con sus familiares, así como con sus abogados defensores, para
que estos puedan tener plena coadyuvancia en todos los tiempos de la
investigación. Y su objeto será: a)
Esclarecer y encontrar la verdad histórica que permita dar paso a la verdad
jurídica de lo que ha sucedido en esta Ciudad en materia de libertades y
violaciones de los derechos humanos en los últimos 3 años. b)
Que se deslinden responsabilidades de los funcionarios públicos y policías
involucrados en tales hechos. c)
Que la sociedad afectada conozca las circunstancias y las razones que
llevaron a que se perpetraran las violaciones, de modo que se garantice que
no se repetirán, y para que se reconozca y preserve la experiencia colectiva
de quienes han sido víctimas de todos estos eventos. d)
Formular recomendaciones efectivas para proporcionar una reparación plena a
todas las víctimas y a sus familiares. e)
Que busque un beneficio no solo moral o preventivo sino que permita
beneficiar a los ya procesados, mediante la revisión de sus casos y la
reposición de los procesos en donde haya duda de imparcialidad y debida
justicia. f) La creación de un programa de becas y
apoyos a la reinserción social, a los estudios o a trabajos, para los ex
detenidos y procesados, y en el caso de aquellos que hayan fallecido para sus
familiares. |
Por
observaciones de la CDHDF referente al alcance que pueda tener la Comisión como
está planteada, ajena a los términos de una ley como la que se propone, se
sugiere eliminarlo. Pero
además, derivado de su propio margen de actuación, la Comisión ya lleva a
cabo estas funciones y resulta innecesario incluirlo. |
Artículo 8.- Como parte extensiva de los beneficios de la presente Ley, se
planteará la creación de un programa de becas y apoyos a la reinserción
social, a los estudios o a trabajos, para los ex detenidos y procesados, y en
el caso de aquellos que hayan fallecido para sus familiares. |
|
TRANSITORIOS ÚNICO- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. |
Sin Observaciones |
PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de
su publicación en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México. |
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|
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SEGUNDO.- El presente Decreto también beneficiará a las personas
adolescentes contra quienes se haya ejercido o vaya ejercerse acción en
materia de justicia para adolescentes. |
DECIMA
PRIMERA.- Consideraciones Finales
Considerando
que como representantes populares y legisladores, debemos tener sensibilidad
con las ciudadanas, ciudadanos y familias que representamos. El desechar o aprobar
una Ley de esta magnitud, es de enorme responsabilidad, en el sentido de por un
lado, tener la oportunidad de liberar personas inocentes y sobre todo jóvenes con
un proyecto de vida, así como por otro lado, tomar el riesgo de liberar
personas que han delinquido en contra de bienes públicos, privados y personas;
es por eso, que los integrantes de esta Comisión con mucha reflexión y
sensibilidad, estimamos que existen suficientes elementos para dictaminar favorablemente
esta Iniciativa, toda vez que es clara la evidencia, testimonios y argumentos
que realzan la opacidad y malos manejos -independientemente de las razones o
motivos- en la seguridad pública y la justicia en la Ciudad de México.
Asimismo, consideramos que este instrumento puede otorgar la oportunidad a las
personas beneficiadas, el perdón por parte de la Asamblea Legislativa al ser
injustamente privados de su libertad por leyes dictadas por este mismo órgano
legislativo, pues debemos recordar que los delitos de Ultrajes a la Autoridad y
Ataques a la Paz Pública fueron declarados inconstitucionales por el máximo
tribunal de justicia en nuestro país.
En ese
sentido, debemos cumplir lo que nos mandata
el artículo 1 de nuestra Carta Magna, es decir, procurar y salvaguardar a los
derechos humanos, siendo así que consideramos
que es preferible otorgar extinción
de la pena a manifestantes y personas inculpadas por un dudoso proceso o por
ejercer su libertad de manifestación, que arriesgarnos a mantener a estas personas
con un costo que puede herir aún más sus proyectos de vida, los de su familia,
sus derechos humanos y a la justicia en sí de nuestra Ciudad.
DECIMO
SEGUNDO.- En mérito de lo anterior y por los motivos y fundamentos antes
expuestos, esta Comisión estima aprobar con modificaciones esta iniciativa con proyecto de decreto, por las
consideraciones vertidas con antelación.
Por lo que con
fundamento en los artículos 28, 32 y 84 del Reglamento para el Gobierno
Interior, y 50 y 56 del Reglamento Interior de las Comisiones, ambos
ordenamientos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, esta Comisión de
Derechos Humanos considera que es de resolver y se:
R E S U E L V E
U
N I C O.- SE
ADMITE LA PROPUESTA DE INICIATIVA CON PROYECTO
DE DECRETO, POR EL QUE SE DECRETA LA LEY QUE EXTINGUE
LA PRETENSIÓN PUNITIVA Y LA POTESTAD DE EJECUTAR PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD
CONTRA TODAS AQUELLAS CIUDADANAS Y CIUDADANOS A QUIENES SE IMPUTARON DELITOS
DURANTE LA CELEBRACIÓN DE MANIFESTACIONES EN LA CIUDAD DE MÉXICO, ENTRE EL 1 DE
DICIEMBRE DE 2012 Y EL 1 DE DICIEMBRE DE 2015, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 104
DEL CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL, para quedar
como sigue:
DECRETO DE LEY QUE EXTINGUE LA
PRETENSIÓN PUNITIVA Y LA POTESTAD DE EJECUTAR PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD
CONTRA TODAS AQUELLAS CIUDADANAS Y CIUDADANOS A QUIENES SE IMPUTARON DELITOS
DURANTE LA CELEBRACIÓN DE MANIFESTACIONES EN LA CIUDAD DE MÉXICO, ENTRE EL 1 DE
DICIEMBRE DE 2012 Y EL 1 DE DICIEMBRE DE 2015, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 104
DEL CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL.
Artículo 1.- Se decreta la
extinción de la pretensión punitiva y la potestad de ejecutar penas y medidas
de seguridad en favor de todas aquellas
personas contra quienes, de conformidad con el Artículo 104 del Código Penal
para el Distrito Federal, se haya ejercitado o pudiera ejercitarse acción penal
por los delitos de ataques a la paz pública, ultrajes a la autoridad, rebelión,
motín, sabotaje, sedición y los delitos subsecuentes o conexos que se imputaron
a ciudadanos con motivo de su presencia o participación en marchas o
manifestaciones, en el periodo que comprende del 01 de diciembre del 2012 al 01
de diciembre del 2015.
Artículo
2.- Los individuos que se encuentren actualmente
sustraídos a la acción de la justicia, dentro o fuera del país, por los delitos
a que se refiere el artículo 1ro., podrán beneficiarse de la presente Ley. En
los casos de imputados con causas pendientes, el Juez competente decretará de
oficio el sobreseimiento sin restricciones a favor de los procesados por
extinción de la acción penal, ordenando la inmediata libertad de los mismos.
Artículo 3. La presente
Ley extingue la acción penal y la potestad de ejecutar las penas y medidas de
seguridad impuestas.
Artículo
4.- En cumplimiento de esta Ley, las autoridades
Judiciales y Administrativas competentes, cancelarán las órdenes de aprehensión pendientes y pondrán en libertad a los
procesados o sentenciados.
El Procurador General de Justicia de la Ciudad de México, solicitará de
oficio la aplicación de esta Ley y cuidará de la aplicación de sus beneficios,
declarando respecto de los responsables extinguida la acción persecutoria y ordenando la cancelación de los
registros que constituyan antecedente penal por hechos relacionados con la
presente Ley.
Artículo 5.- Los
juicios o medios de impugnación que se encuentren pendientes de resolver a la
entrada en vigor del presente decreto, deberán sobreseerse. La interposición de una demanda de amparo por las personas a
quienes beneficia esta ley, no impide ni aplaza la ejecución de la misma.
Artículo
6.-
Las personas a quienes aprovecha esta ley, no podrán ser en el futuro
detenidas, aprehendidas, ni procesadas por los delitos que le fueron imputados
y cometidos estrictamente durante el periodo de tiempo que comprende esta Ley,
a los que refiere el artículo 1º.
Artículo
7.- La presente ley, reconoce como víctimas a todas aquellas personas
que, derivado de algún procedimiento o investigación ante instancias
administrativas, judiciales y organismos autónomos de derechos humanos, hayan
sido detenidas arbitrariamente dentro del periodo comprendido del 01 de
diciembre del 2012 al 01 de diciembre del 2015, con motivo de su participación
en movilizaciones, protestas y/o actos tendientes al reclamo de demandas
sociales; ya sea que contra dichas personas se hubiere dictado sentencia, se
haya iniciado o no procedimiento por los mismos delitos.
Para los
efectos de esta ley, son víctimas aquellas personas físicas que hayan sufrido
algún daño o menoscabo económico, físico, mental, emocional, o en general
cualquiera puesta en peligro o lesión a sus bienes jurídicos o derechos como
consecuencia de la comisión de un delito o por violaciones a sus derechos
humanos, reconocidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales de
los que el Estado Mexicano sea parte.
La calidad de
víctimas se adquiere con la acreditación del daño o menoscabo de los derechos
en los términos establecidos en la presente ley.
Artículo 8.- Como parte
extensiva de los beneficios de la presente Ley, se planteará la creación de un
programa de becas y apoyos a la reinserción social, a los estudios o a
trabajos, para los ex detenidos y procesados, y en el caso de aquellos que
hayan fallecido para sus familiares.
T R A N S I T O R I O S
PRIMERO.- El
presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en la
Gaceta Oficial de la Ciudad de México.
SEGUNDO.- El
presente Decreto también beneficiará a las personas adolescentes contra quienes
se haya ejercido o vaya ejercerse acción en materia de justicia para
adolescentes.
[Ciudad de México, 16 de Abril de 2018]
ATENTAMENTE
PRESIDENTE
DIP. LUCIANO JIMENO HUANOSTA
|
VICEPRESIDENTE |
SECRETARIA |
|
DIP. REBECA PERALTA LEON |
DIP. MARIANA MOGUEL ROBLES |
|
INTEGRANTE |
INTEGRANTE |
|
DIP. JORGE ROMERO HERRERA |
DIP. BEATRIZ ADRIANA OLIVARES PINAL |
[1] http://comitedhyosoy132.blogspot.mx/; https://www.comitecerezo.org/spip.php?page=recherche&recherche=lista+de+detenidos;
http://www.cencos.org/comunicacion/lista-de-detenidos-tras-manifestaciones-del-8-de-noviembre-yamecanse;
http://www.ujrm.org/2012/12/detenidos-heridos-y-desaparecidos.html#.WM2i7G81_IU
[2] A la fecha suman 34.
[3] Publicación de las Naciones Unidas (2009). Instrumentos del Estado de Derecho
para Sociedades que han salido de un Conflicto: Amnistías. Nueva York y
Ginebra: Naciones Unidas. p. 5
[4] Díaz de León, Marco (1997). Código Penal Federal con Comentarios.
México Porrúa. p. 147.
[5] “Estado de derecho y la justicia de
transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos”,
documento del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas S/2004/619, 3 de
agosto de 2004, p. 4
[6] http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2012/150.asp
[7] http://www.oalib.com/paper/2875944#.WOMIA281_IU
[8] “Instrumentos del Estado de Derecho para sociedades que han salido de
un conflicto, Amnistías”, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, NACIONES UNIDAS Nueva York y Ginebra, 2009.
[9] http://www.cidh.oas.org/Basicos/Spanish/Basicos2.htm
[10] http://www.aldf.gob.mx/comsoc-por-su-importancia-ley-amnistia-no-debe-ser-politizada-leonel-luna-8195--29655.html
