INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN Y REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY PROCESAL ELECTORAL Y DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, AMBOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO, EN MATERIA DE SISTEMAS DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN
Ciudad de México, 2020
Oficio: CCDMX/IL/MAAM/0000/2020
DIP. ISABELA ROSALES HERRERA
PRESIDENTA DE LA MESA DIRECTIVA DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO
I LEGISLATURA
PRESENTE
El que suscribe, MIGUEL ANGEL ALVAREZ MELO Diputado del I Congreso de la Ciudad de México e integrante de la Asociación Parlamentaria de Encuentro Social, con fundamento en lo establecido por el artículo 122, apartado A, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 29 apartado D, inciso a), 30 numeral 1 inciso B de la Constitución Política de la Ciudad de México; 12 fracción ll, 13 de la Ley Orgánica del Congreso de la Ciudad de México; 2 fracción XXI , 5 fracción l y 95 fracción II y 96 del Reglamento del Congreso de la Ciudad de México, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN Y REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY PROCESAL ELECTORAL Y DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, AMBOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO, EN MATERIA DE SISTEMAS DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN; al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
ENCABEZADO O TÍTULO DE LA PROPUESTA
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INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN Y REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY PROCESAL ELECTORAL Y DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, AMBOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO, EN MATERIA DE SISTEMAS DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN.
II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA QUE LA INICIATIVA PRETENDA RESOLVER
Los sistemas y medios de impugnación en materia electoral, constituyen las vías procesales mediante los cuales, los sujetos procesales del derecho electoral, ya sean la ciudadanía, las personas que sean candidatos a puestos de elección popular y/o partidos políticos, acuden al Tribunal Electoral de la Ciudad de México, a ventilar una inconformidad, relacionado con un algún acto u omisión emitido, por alguna autoridad electoral.
El caso que nos ocupa, tiene que ver con los sistemas y medios de impugnación en materia electoral, el cual producto de la evolución legislativa y de sus grandes avances legales e interpretaciones jurisprudenciales, se considera el mismo, como insuficiente e inacabado.
Si bien la Constitución mandata a los legisladores, en lo referente a los procesos electorales, regirse conforme a los principios rectores de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y máxima publicidad, así como también garantizar el financiamiento equitativo de los partidos políticos, al igual que implementar un “sistema de medios de impugnación”; cierto es, que el legislador local en la Ciudad de México, debe realizar una tarea de revisión al marco legal que regula el proceso electoral local, con el objeto de revisar en el caso concreto, posibles causas de impugnación que no se encuentren reguladas, ni previstas en la legislación local.
En ese tenor, a manera didáctica, nos permitimos exponer el siguiente cuadro analítico, los distintos casos genéricos que pudiera suscitar cualquier proceso electoral y las soluciones normativas a través de reglas, que tutelan los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y máxima publicidad que debe garantizar todo órgano jurisdiccional.
Así pues, la Constitución mandata a los poderes constituidos, garantizar los principios de legalidad de los actos y resoluciones electorales, a través de un sistema de medios de impugnación, que entre otras cosas regule, los derechos políticos electorales, los supuestos de nulidad de casillas o de elecciones, así como también, entre otras cosas, las causales y reglas para la realización de los ámbitos administrativos y jurisdiccional, de recuentos parciales o totales de voto.
Sin embargo la evolución normativa y jurisprudencial sobre los sistemas de medios de impugnación, en el caso de la Ciudad de México, no se encuentra al día de la fecha terminada; tal como se expondrá detalladamente en la presente iniciativa.
Veamos tan solo algunos ejemplos a efecto de demostrar que el sistema normativo, no se encuentra terminado; trayendo como consecuencia, el desconocimiento o negación de derechos que pudiera resentir en el futuro, algunas organizaciones ciudadanas que pudieran constituir en el futuro, partidos políticos.
Cabe señalar que la Ley Procesal Electoral en la Ciudad de México omite y por ende, reglamenta deficientemente lo que la Constitución le ordena. Infringiendo con ello los principios de certeza, legalidad, imparcialidad y máxima publicidad
III. PROBLEMÁTICA DESDE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO EN SU CASO
En el presente caso, es de interés público para cualquier género en la Ciudad de México, en virtud, toda vez que pretende regular, el sistema de medios de impugnación en materia electoral.
IV. ARGUMENTOS QUE LA SUSTENTAN
La presente Iniciativa de Ley se sustenta en dos razones; la primera de ellas en lo que concierne a lo que debe entenderse como un medio de impugnación y la segunda, en lo relativo a la evolución histórica tanto legislativa como jurisprudencial, de cómo se fueron estableciendo las distintas causales de medios de impugnación que establece el actual marco jurídico en la Ciudad de México.
1. Concepto de Medio de Impugnación.
¿Que se debe entender por “sistema de medios de impugnación”?, derivado que dicha terminología no se encuentra explicada ni interpretada en el derecho legislado o jurisprudencial, es por lo que procedemos a continuación a exponerlo de las fuentes doctrinarias.
Un “Sistema”, - explica la Dra. Carla Huerta Ochoa, en su obra “Conflictos Normativos”, Editorial UNAM, México 2003, se refiere a “sistema jurídico”, siendo este el conjunto de elementos y de relaciones entre sí, determinable como unidad. Redundando sobre el tema, citando a Robert S. Summers, sostiene que un sistema jurídico puede ser concebido tanto como totalidad, como la suma de tipos fundamentales de fenómenos jurídicos. Como un todo, se puede atribuir al sistema jurídico propiedades sistemáticas y específicas. Refiere que son propiedades sistemáticas la coherencia del marco institucional y las reglas materiales del sistema, así como la legalidad del modo de funcionamiento de un sistema jurídico. Aclara que la Coherencia y la unidad son características del sistema, dado que permiten saber cuál de dos normas válidas tiene prelación en caso de conflicto. Por otra parte, se dice también que el sistema, en la concepción de Hans Kelsen, la norma fundamental es el principio organizador del orden jurídico; la unidad procede, del hecho ya que las normas cuya validez deriva de una misma norma fundamental. (Cfr. P. 122-127).
Por otra parte, Carlos Santiago Nino, en su estudio “Introducción al Estudio del Derecho”, 2ª Edición, Editorial Astrea, basado en la tesis de Alchourrón y Bulygin, sostiene que un sistema jurídico, “es un sistema deductivo de enunciados”, es decir, “un conjunto cualquiera de enunciados que comprende todas las consecuencias lógicas”; especificando lo anterior respecto al sistema normativo, “son todos aquellos sistemas deductivos de enunciados entre cuyas consecuencias lógicas hay al menos una norma, es decir, un enunciado que correlaciona un caso determinado con una solución normativa (o sea con la permisión, prohibición, o la obligatoriedad de cierta acción).”
Así las cosas, los “Medios de Impugnación”, según la definición del Diccionario Jurídico del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, “configuran los instrumentos jurídicos consagrados por las leyes procesales para corregir, modificar, revocar o anular los actos y las resoluciones judiciales, cuando adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad o injusticia. Se trata pues, de una institución de la Teoría General del Proceso, el cual conceptualiza y clasifica en tres tipos de medios de impugnación; llamados estos: remedios procesales, recursos y procesos impugnativos.
Así pues, cuando hablamos de “Sistemas de Medios de Impugnación”, al que refiere la Constitución, nos referimos a un conjunto de normas jurídicas coherente y funcional, que inicia con una norma fundamental de la cual derivan otras normas, que tiene como objeto deóntico, regular en las leyes procesales, a través de los remedios procesales, recursos y procesos impugnativos; la corrección, modificación, revocación o anulación de los actos y resoluciones judiciales, cuando estos adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad o injusticia.
Redundado sobre los alcances doctrinarios de los llamados “Medios de Impugnación”, se entiende por “remedio procesal”, los medios que pretenden la corrección de los actos y resoluciones ante la misma autoridad que los ha dictado; los recursos como aquellos medios de defensa que expresan violaciones jurídicas en el procedimiento y/o afectación a intereses jurídicos; mientras que los procesos impugnativos, consisten en juicios autónomos y procesales, en el que se combaten los actos y resoluciones que dicta una autoridad.
2. La evolución histórica legislativa del Sistema a los Medios de Impugnación en Materia Electoral en la Ciudad de México.
La voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal; después de prolongadas discusiones políticas, intervenciones militares y guerras civiles, quedaron plasmados en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El sistema democrático mexicano, se fue construyendo durante décadas, conforme a las circunstancias políticas y sociales de la evolución de nuestro país, sin que este al día de la fecha, puedan darse por terminados.
En lo que respecta a la evolución jurisprudencial de los derechos políticos, denominados ahora en nuestra Constitución, como “Sistema de Medios de Impugnación” en materia electoral, también se fueron construyendo gradualmente, sin que al día de la fecha, pueda considerarse como concluida.
Este sistema, se fue elaborando, a partir de la controversia doctrinal y jurisdiccional que llevarán a cabo dos ex presidentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, durante los años de 1874 y 1881. Nos referimos a José María Iglesias e Ignacio L. Vallarta. La cuestión era debatir, si los actos políticos y electorales, eran susceptibles de ser protegidos mediante el Juicio de Amparo. La tesis de José María de Iglesias, conocida como “incompetencia de origen”, se pronunció en la facultad de la Suprema Corte de desconocer la legitimidad de las autoridades políticas, aunque sus elecciones hubieran sido validadas por los Colegios Electorales del Poder Legislativo. Ignacio Luis Vallarta por su parte refutó esa tesis, sosteniendo que la Corte, no contaba con esa atribución, de calificar la legitimidad, sino únicamente la competencia; ni reconocía los derechos políticos como garantías individuales; por ende, sostenía Vallarta, que si un ciudadano se inconformaba por una autoridad “ilegítima”, no le correspondía ejercer el juicio de amparo, sino en todo caso, acudir al Colegio Electoral correspondiente, para llevar a cabo su reclamación.
La tesis doctrinal que “ganó” el debate, fue la de Ignacio L. Vallarta, misma que fue reproducida en diversos criterios jurisprudenciales que emitiera la Suprema Corte, durante el siglo XX.
A partir de ese entonces, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió diversas jurisprudencias, en el que quedó impregnado la Tesis de Vallarta. Por ejemplo, la tesis emitida por el Pleno de la Corte, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, tomo IV, página 1136, Guerra Alvarado José y coagraviados. 13 de junio de 1919, con el preámbulo “PARTIDOS POLÍTICOS” y en el que expresamente señala: “La Constitución no reconoce a los partidos políticos personalidad jurídica”. U otra de la misma época, publicada igualmente en el Tomo IV, página 622, Partido Político "Independencia", 18 de marzo de 1919, también del preámbulo “PARTIDOS POLÍTICOS”, en el que refiere, que los partidos, “… no se les había) otorgado el reconocimiento de su entidad jurídica para todos los efectos legales”, ni la Constitución les daba, expresamente, “el derecho de promover un juicio de amparo”.
Tiempo después, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, había declarado en tesis aislada, publicada en el Semanario Judicial de la Federación Tomo VII, en el año de 1920, que “La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión erigida en Colegio Electoral, era soberana para resolver … (y esa) resolución era inatacable y ninguna autoridad o poder podía revisarla, por lo que el amparo que contra tal acto se endureciera, el mismo debía ser desechado por improcedente”.
Para el año de 1934, en una tesis aislada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, “DERECHOS POLÍTICOS, CONTRA ELLOS ES IMPROCEDENTE EL AMPARO”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación Tomo XL, Página 2187, determinó que era improcedente el amparo de asuntos de “naturaleza esencialmente política”.
Bajo estos criterios jurisprurdenciales, se fueron gestando las leyes electorales de 1946, 1951 y 1973; mediante los cuales, una vez excluido los medios de impugnación en materia electoral de la protección del Juicio de Amparo, se le daba al Colegio Electoral que calificaba la elección, facultades discrecionales, no normadas, para conocer de “reclamaciones”, básicamente todas ellas, relacionadas con el resultado de la elección en lo concerniente al ganador de la misma.
La Ley Electoral de 1946, correspondía el escrutinio y cómputo de los votos, a una “Junta Computadora”, mediante la cual, procedía, una vez efectuada la jornada electoral, a llevar a cabo el conteo de votos; dicho órgano levantaría una acta, integrando “expediente cerrado”, para su entrega a la Cámara de Diputados, quien calificaría la elección. Correspondía a la Cámara de Diputados, una vez recibidos los expedientes de las Juntas Computadoras, llevar a cabo la calificación tanto de los diputados, como del presidente; similar atribución, le correspondía al Senado, respecto a quienes serían sus integrantes. Su resolución era definitiva e inatacable. (Artículos 110 y 111).
No existía pues como ahora, una jurisdicción electoral, si bien existía el concepto de recibir “reclamaciones”, las Juntas Computadoras debían de informar de dicha situación a la Comisión Federal de Vigilancia para que éste a su vez, llevará a cabo la investigación y diera cuenta de ello, a la Cámara de Diputados, durante la calificación de la elección. (Artículo 104). De igual forma, se legitimaba a “cualquier ciudadano” y a los partidos políticos, llevar a cabo la reclamación ante la Cámara de Diputados o de Senadores, que llevará a cabo la calificación de la elección. (Artículos 122 y 123).
Si a juicio de la cámara competente, se advirtieran elementos para invalidar una elección, se solicitaría a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, llevará a cabo la investigación en “términos del artículo 97 constitucional”, que le permitía entonces, investigar violaciones al voto; o bien en su caso, “turnar el caso al Ejecutivo Federal para los efectos conducentes”. (Artículo 113). Si el Ejecutivo de la Unión advertía irregularidades, podía optativamente turnar el asunto a la Suprema Corte o hacer la consignación del caso, a la Procuraduría General. (Artículo 115).
La Ley Electoral Federal de 1951, estableció en su artículo 115, la existencia de un recurso “genérico” para reclamar actos de los organismos electorales, el cual conocía resolver el mismo, el organismo jerárquico superior; así como un recurso de revocación, contra actos de la entonces Comisión Federal Electoral.
Dicho ordenamiento legal, estableció los mismos supuestos de “calificación” de la elección a cada una de las distintas cámaras colegislativas; de igual forma, se facultaba a la Comisión Federal Electoral como a la Procuraduría general de la nación, investigar lo relacionado a la “violación del voto”, excluyendo de la intervención del mismo, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La Ley Federal Electoral de 1973, estableció también en su artículo 179, la existencia de un recurso “genérico” para reclamar actos de los organismos electorales, el cual conocía resolver el mismo, el organismo jerárquico superior; así como un recurso de revocación, contra actos de la entonces Comisión Federal Electoral. De los artículos 176 al 178 previó la figura de la “Reclamación de la Nulidad”, facultando para ejercerla, candidatos y partidos políticos y conociendo de ella, la respectiva Cámara Legislativa a la cual, se le pretendía anular una votación. Dichas reclamaciones, “no estaban sujetas a formalidad alguna”.
La Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977, fue la pionera en elaborar un sistema de medios de impugnación, estableció en su Título Quinto el apartado de “Contencioso Electoral”, en el cual, logra construir los primeros cimientos de un sistema de medios de impugnación, con cinco recursos: Inconformidad, protesta, queja, revocación y revisión.
El 15 de diciembre de 1986, fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación diversas reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre ellas, al artículo 60, en lo concerniente a la calificación de la elección. En la reforma se determinó que (se) establecerá los medios de impugnación para garantizar que los actos de los organismos electorales se ajusten a lo dispuesto por la Constitución y las leyes que de ella emanen e instituirá un tribunal que tendrá la competencia que determine la ley; las resoluciones del tribunal serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas por los Colegios electorales de cada Cámara, que será la última instancia en la calificación de las elecciones; todas estas resoluciones tendrán el carácter de definitivas e inatacables.
En consecuencia, el 12 de febrero de 1987 entró en vigor el Código Federal Electoral con la innovación de que regulaba la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral y los siguientes medios de impugnación, contemplados en el Libro Séptimo de dicho ordenamiento legal:
El 6 de abril de 1990, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, reformas a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se estableció la creación de un organismo público dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, el cual entre sus ejes rectores, se encontraría la certeza, la legalidad, la imparcialidad, objetividad y profesionalismo. Asimismo refirió la creación de un “Sistema de Medios de Impugnación”, de las que conocería dicho organismo público, así como “un tribunal autónomo”, dicho sistema daría definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizaría que los actos y resoluciones electorales se sujetarán al principio de legalidad. En consecuencia se crearía un Tribunal Electoral que funcionaria en pleno o en salas regionales, cuyas sentencias, únicamente podrían ser modificadas por los Colegios Electorales.
El 15 de agosto de 1990, se publicaría el Código Federal de instituciones y Procedimientos Electorales, estableciendo los siguientes medios de impugnación.
El 3 de septiembre de 1993 se publicó en el Diario Oficial de la Federación reformas a la Constitución, otorgándole al Tribunal Federal Electoral ser la autoridad máxima de la calificación de las elecciones, suprimiendo dicha facultad a los antiguos Colegios Electorales. Asimismo se agregó de los medios de impugnación antes citados, el “Recurso de Reconsideración” contra “resoluciones de fondo”, ampliándose los términos procesales de tres a cuatro días hábiles.
Finalmente fue hasta el 22 de noviembre de 1996, como consecuencia de la reforma constitucional de 1996, que se incorporó el Tribunal federal Electoral, al Poder Judicial de la Federación y se estableció también, la Ley General de Sistemas y Medios de Impugnación en materia Electoral.
Para ello no debe perderse de vista, lo que señala la Constitución Política en su artículo 41 fracción VI:
Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución.
Asimismo conforme a lo establecido en el artículo 73 fracción XXIX-U de la citada Constitución, le corresponde al Congreso de la Unión:
Para expedir leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución.
Así las cosas, en ejercicio de dichas atribuciones y derivado de la reforma constitucional del 22 de agosto de 1996, con el cual se le dotó de autonomía constitucional al entonces Instituto Federal Electoral y se le dio mayores facultades e independencia al Tribunal Electoral, incorporando a este al Poder Judicial de la Federación; se le dió también al Distrito Federal, hoy Ciudad de México, la facultad de organizar internamente sus propios procesos electorales de incidencia local, es decir, de aquellos procesos electorales donde se elegiría Jefe de Gobierno, Jefes Delegacionales y Diputados para la entonces Asamblea Legislativa del Distrito Federal; así como para crear sus propios organismos electorales autónomos, siguiendo los mismos lineamientos, de los que existían en la Federación.
Así las cosas, el artículo 122 apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, otorgó a la Asamblea Legislativa, “expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal, sujetándose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las cuales tomarán en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la fracción IV del artículo 116 de esta Constitución”. Dichas bases, preveía la existencia de autoridades electorales que al igual que el entonces Instituto Federal Electoral, se rigieran con los principios rectores de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia.
Fue así como nacería el Instituto Electoral y el Tribunal Electoral, ambos del entonces Distrito Federal, en cumplimiento a lo mandatado en lo que fue el primer Código Electoral del Distrito Federal, publicado este en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 5 de enero de 1999.
En dicho Código Electoral, se ordenó fundar las dos autoridade electorales que al día de la fecha imperan en la Ciudad de México, el primero de ellos, el Instituto Electoral y el segundo, el Tribunal Electoral.
De los artículos 52 al 133 se regulaba el Instituto Electoral, mientras que en los artículos 165 al 237, se hizo con el Tribunal Electoral. Particularmente, fue en los artículos 238 al 277 donde se establecieron las bases para el Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
El único medio de impugnación que se contemplaba en dicha ley, fue el Recurso de Revisión, previsto en el artículo 241, el cual establecía:
Artículo 241.- Podrá ser interpuesto el Recurso de Revisión, en contra de los actos o resoluciones de los órganos distritales del Instituto, en los siguientes términos:
Por los ciudadanos cuando hagan valer presuntas violaciones a sus derechos de votar o ser votado en las elecciones populares o de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos o de afiliarse libre e individualmente a las asociaciones políticas;
Los ciudadanos interpondrán el recurso en términos del inciso anterior, cuando sean incluidos o excluidos indebidamente de la Lista Nominal, deberá ser interpuesto durante los periodos de exhibición de las listas Nominales y hasta cuatro días después; por falta de expedición de credencial para votar con fotografía dentro de los cuatro días siguientes a que venza el plazo establecido en el artículo 127 de este Código;
En estos supuestos, las autoridades responsables les proporcionarán orientación y podrán a su disposición los formatos que sean necesarios para la presentación de la demanda respectiva.
Los Partidos Políticos o coaliciones por violaciones a las normas electorales o cuando hagan valer presuntas violaciones a sus derechos; y
Por los ciudadanos o representantes acreditados en los procesos de participación ciudadana por violación a las normas electorales o de participación ciudadana...
La Ley Procesal Electoral del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial el 21 de diciembre del 2007, establecía en su artículo 2, que:
Artículo 2. El sistema de medios de impugnación regulado por esta Ley tiene por objeto garantizar:
I. Que los actos y resoluciones electorales se sujeten al principio de legalidad;
II. La legalidad de los actos, acuerdos o resoluciones del Jefe de Gobierno, de la Asamblea Legislativa, del Instituto o de cualquier otra autoridad, para salvaguardar los resultados vinculatorios del plebiscito, del referéndum o el trámite de la iniciativa popular;
III. La definitividad de los distintos actos y etapas de los procesos electorales, de los procesos de participación ciudadana; y
IV. La salvaguarda, validez y eficacia de los derechos político-electorales de los ciudadanos.
Asimismo estableció tres medios de impugnación en particular, siendo estos el denominado Juicio Electoral, regulado en los artículos 76 al 84; las nulidades del 85 al 94 y el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales de los Ciudadanos, contemplado en los artículos 95 al 98.
En concordancia con la nueva legislación en materia de sistemas de medios de impugnación en materia electoral, el 10 de enero del 2008 se publicó el Código Electoral del Distrito Federal, mismo que abrogará el Código de 1999; sin embargo, la vigencia de esta ley fue efímera, pues el 20 de diciembre del 2010, se publicaría el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal.
La Ley Procesal Electoral, como el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, ambos del Distrito Federal, de los años 2007 y 2010 respectivamente; quedaron abrogadas, derivado de la reforma constitucional del 29 de enero del 2016, que diera origen a la entrada en vigor de la Constitución Política de la Ciudad de México y con ello, un nuevo marco jurídico electoral en materia de sistemas de medios de impugnación en materia electoral, como de derechos político electorales para las y los habitantes de la Ciudad de México.
Así las cosas, mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México, de fecha 7 de junio del 2017, se publicaron el hoy vigente Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del 7 de junio del 2017.
El nuevo sistema de medios de impugnación en materia electoral, tendría como objeto garantizar, los supuestos previstos en el artículo 28 de la Ley Procesal Electoral de la Ciudad de México, el cual dispone:
Artículo 28. El sistema de medios de impugnación regulado por ésta ley tiene por objeto garantizar:
I. Que los actos y resoluciones electorales locales se sujeten a los principios de constitucionalidad, convencionalidad y legalidad;
II. La constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de los actos, acuerdos o resoluciones de la Jefatura de Gobierno, del Congreso de la Ciudad, de las Alcaldías, del Instituto Electoral, de las autoridades tradicionales o de cualquier otra autoridad local, para salvaguardar los resultados vinculantes de los procesos electorales, electivos y democráticos, será competencia del Tribunal;
III. La definitividad de los distintos actos y etapas de los procesos electorales; y
IV. La salvaguarda, validez y eficacia de los derechos político-electorales de la ciudadanía.
V. Controversias suscitadas en las elecciones de autoridades tradicionales, siempre y cuando sean para favorecer el derecho de autodeterminación de los pueblos originarios de la Ciudad de México. En los juicios promovidos en este supuesto, el Tribunal dispensará a los promoventes de cumplir con los formulismos para la presentación de la demanda, así como para el ofrecimiento de pruebas; así mismo aplicará la suplencia en la deficiencia de la expresión de los agravios y determinará las diligencias para mejor proveer que sean necesarias para la resolución de la controversia.
El Tribunal únicamente tendrá competencia para conocer y resolver los conflictos sometidos a su jurisdicción en los procesos de participación ciudadana que expresamente determine la Ley de la materia.
Así las cosas, el denominado Juicio Electoral, regulado en los artículos 102 al 110; las nulidades del 111 al 121 y el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales de los Ciudadanos contemplado en los artículos 122 al 125.
V. FUNDAMENTO LEGAL Y EN SU CASO SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD
Que los medios de impugnación en un proceso electoral, deben concebirse, como un mecanismo de acceso a la justicia, en la exigibilidad de los derechos políticos electorales, a los que por decenas de años, el Poder Judicial de la Federación, no les reconoció la calidad de derechos subjetivos públicos y mucho menos, les otorgó protección alguna.
Bajo el argumento de que los derechos político electorales no eran garantías individuales y por ende, no eran susceptibles de la protección judicial del amparo, el Estado mexicano optó, no solamente por desconocer dichos derechos, sino que al irlos reconociendo gradualmente, ha ido construyendo un sistema judicial especializado para la atención de dichos derechos; sistema judicial que por cierto, no es estático, sino dinámico, pues derivado de la experiencia electoral y de los criterios judiciales, este no se encuentra terminado.
Lo que significa, que ahora es esta jurisdicción especializada, con su limitado “sistema de medios de impugnación” en materia electoral, se enfrenta ahora, a un cambio de paradigma, en la concepción de derechos políticos, acorde a las exigencias actuales de una sociedad más informada.
Así las cosas, los derechos políticos electorales reconocidos en la Constitución, han sido la de votar, ser votado y asociación; asimismo se han agregado a los mismos, la de iniciar leyes y votar en consultas populares; sin embargo, no debe pasar por alto, que estos derechos políticos, deben ser ahora interpretados como derechos humanos, conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Y que la nueva interpretación de los derechos políticos electorales, no solamente debe limitarse a nuestra Constitución Política, sino también, en aquellos instrumentos internacionales de los cuales el Estado mexicano se ha adherido, por citar sólo algunos de ellos:
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948.
La Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, en 1948.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos al que México se adhirió el 23 de marzo de 1981.
Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por México, el 2 de marzo de 1981.
Los nuevos retos de esta “judicialización” de los derechos políticos, adquieren nuevos problemas que deberá en su momento resolver este H. Tribunal.
Por otra parte, no debe pasar por desapercibido los fundamentos constitucionales que facultan al Congreso de la Ciudad de México, legislar en materia electoral. Así tenemos que el artículo 27 de la Constitución Política de la Ciudad de México dispone:
Artículo 27.-
Democracia representativa
D. Sistema de nulidades en materia electoral y de participación ciudadana
1. La ley contará con un sistema de nulidades a través del cual se determinarán las causales que generarán la invalidez de elecciones de la Jefatura de Gobierno, diputaciones locales y alcaldías, así como de los procesos de participación ciudadana en la Ciudad de México.
2. Sin perjuicio de las causales específicas que prevea la ley de la materia, será nula la elección o el proceso de participación ciudadana en el que se acredite la existencia de violencia política de género e irregularidades graves durante las diversas etapas del proceso electoral que violenten los principios previstos en esta Constitución, incluyendo la compra o coacción del voto, el empleo de programas gubernamentales o acciones institucionales extraordinarias, el desvío de recursos públicos con fines electorales, la compra o adjudicación de tiempos en radio y televisión, el rebase de topes de gastos de campaña y la violencia política.
3. Los medios de impugnación en materia electoral y de participación ciudadana a que se refiere el presente apartado serán resueltos por el Tribunal Electoral de la Ciudad de México, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia.
4. En los casos de faltas graves, las y los candidatos responsables serán sancionados con la cancelación de la candidatura por la autoridad electoral competente.
Además, los partidos políticos, ciudadanos y ciudadanas, militantes y personas servidoras públicas involucrados serán sancionados de conformidad con lo que establezcan las leyes.
5. La autoridad electoral realizará el recuento total de los votos emitidos en la jornada electoral siempre que el resultado de la elección arroje una diferencia entre el primero y el segundo lugar igual o inferior al uno por ciento.
6. Durante los procesos electorales en los tiempos del Estado que corresponde a la autoridad electoral y que sean de mayor audiencia se difundirá que el voto es libre y secreto y se señalará que no puede ser obtenido mediante compra, coacción o violencia.
Ahora bien, respecto a la cuestión si puede o no, el Congreso de la Ciudad de México, regular en materia de recuento de votos, es de analizarse lo siguiente. Resulta importante tomar en consideración los criterios jurisprudenciales contenidos en las tesis jurisprudenciales P./J.68/2009, P/J.104/2011, P./J.36/2012, P./J.23/2019 y P./J.24/2013, emitidos todos ellos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
A mayor redundancia, se advierte de los criterios jurisprudenciales, los siguientes pautas normativas:
La Acción de Inconstitucionalidad 118/2008, estableció en la Tesis P./J.68/2009, la obligatoriedad de todos los órganos legislativos, de señalar los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, tanto los recuentos totales o parciales de votación.
En el mismo tenor, la acción de inconstitucionalidad 7/2009, Tesis P/J.104/2011, estableció la necesidad de que los órganos legislativos, regularan tanto los recuentos de votos tanto parciales o totales, ampliando dichos recuentos, no solamente ante la autoridad administrativa electoral, sino también, ante el órgano jurisdiccional.
Del mismo modo, la acción de inconstitucionalidad 26/2011, Tesis P./J.36/2012 y P./J.37/2012, señala que tampoco podrá establecerse norma prohibitiva, que impida a un tribunal electoral estatal, practicar recuentos total de votos.
Finalmente, la acción de inconstitucionalidad 63/2009, Tesis P./J.23/2019 y Tesis P./J.24/2013, se advirtió que no pueden establecerse normas prohibitivas que imposibiliten al Tribunal Electoral, llevar a cabo recuento de votos; como tampoco, esos mismos tribunales electorales, pueden anular votaciones, producto de correcciones de escrutinio y cómputo que haya efectuado la autoridad electoral administrativa.
De lo antes previsto, se deduce que es facultad de los órganos legislativos de las entidades federativas, el regular los recuentos totales o parciales de votos, emanan de lo señalado en el artículo 116 fracción IV inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizará conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que
i) Se establezca un sistema de medios de impugnación para que todos los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. Igualmente, que se señalen los supuestos y las reglas para la realización, en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, de recuentos totales o parciales de votación;
Por otra parte, no debe pasar por desapercibido, que el artículo 27 apartado D numeral 5 de la Constitución Política de la Ciudad de México, establece la hipótesis del recuento de votos emitidos en la jornada electoral, siempre que el resultado de la elección arroje una diferencia entre el primero y el segundo lugar igual o inferior al uno por ciento; sin embargo, debe asimilarse esa disposición constitucional, como una disposición normativa, sujeta a la norma fundamental, la cual no establece supuestos hipotéticos, sino que faculta a los órganos legislativos estatales, regular los supuestos y reglas de realización de los recuentos.
Así las cosas, haciendo una interpretación del supuesto regulado en el artículo 27 apartado D numeral 5 de la Constitución Política de la Ciudad de México, es de observarse que ese supuesto, se encuentra contemplado, dentro del “sistema de nulidades en materia electoral y de participación ciudadana”, y por ende, una nulidad, forma parte del sistema de medios de impugnación en materia electoral, pero no constituye la totalidad de los medios de impugnación, pues expresamente la Ley procesal Electoral, regula otras dos acciones legales, que son excluidas en la Constitución Política Local, que son los juicios electorales y los juicios de derechos políticos electorales del ciudadano.
Aunado a lo anterior, el artículo 38 de la referida Constitución Política de la Ciudad de México, establece entre las atribuciones del Tribunal Electoral de la Ciudad de México, “garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales y en materia de participación ciudadana, la ley establecerá un sistema de medios de impugnación que dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales locales y a los procesos de participación ciudadana y garantizará la protección de los derechos político- electorales de las y los ciudadanos”.
El Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que no es lo mismo, que decir, “Sistema de Nulidades”, constituye una materia que cuenta con fundamento constitucional, en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la cual, se contempla a la Ciudad de México, como parte del pueblo, el cual ejerce su soberanía, con facultades para emitir su propia constitución particular y renovar sus propios poderes, mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, debiendo considerar el garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales.
Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
...
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
VI. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución.
En materia electoral la interposición de los medios de impugnación, constitucionales o legales, no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado.
La ley establecerá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los siguientes casos:
Así las cosas, la posibilidad de que el Congreso de la Ciudad de México, pueda legislar un sistema propio de medios de impugnación en materia electoral, no se contrapone de ningún modo, ni con la Constitución de la Ciudad de México, ni mucho menos, con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
VI. DENOMINACIÓN DEL PROYECTO DE LEY O DECRETO
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN Y REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY PROCESAL ELECTORAL Y DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, AMBOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO, EN MATERIA DE SISTEMAS DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN.
VII. ORDENAMIENTOS A MODIFICAR
Se prevé expedir el presente decreto, reformando y adicionando las disposiciones normativas, de las leyes todas ellas válidas en la Ciudad de México, que a continuación se citan:
Por lo antes expuesto, se propone:
DECRETO
POR EL QUE SE ADICIONAN Y REFORMAN DIVERSAS DISPOSICIONES TANTO DE LA LEY PROCESAL ELECTORAL Y DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, AMBOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO, EN MATERIA DE SISTEMAS DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN.
PRIMERO.- Se reforma el artículo 457 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 457. Recuento de votos, procederá en los siguientes supuestos:
Cuando existan diferencias entre el presunto ganador y el que haya obtenido el segundo lugar.
1. Cuando exista indicio de que la diferencia entre el candidato presunto ganador de la elección en el distrito y el que haya obtenido el segundo lugar en votación es igual o menor a un punto porcentual, y al inicio de la sesión exista petición expresa del representante del partido que postuló al segundo de los candidatos antes señalados, el consejo distrital deberá realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas. Para estos efectos se considerará indicio suficiente la presentación ante el Consejo de la sumatoria de resultados por partido consignados en la copia de las actas de escrutinio y cómputo de casilla de todo el distrito.
2. Si al término del cómputo se establece que la diferencia entre el candidato presuntamente ganador y el ubicado en segundo lugar es igual o menor a un punto porcentual, y existe la petición expresa a que se refiere el párrafo anterior, el consejo distrital deberá proceder a realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas. En todo caso, se excluirán del procedimiento anterior las casillas que ya hubiesen sido objeto de recuento.
3. Conforme a lo establecido en los dos párrafos anteriores, para realizar el recuento total de votos respecto de una elección determinada, el consejo distrital dispondrá lo necesario para que sea realizado sin obstaculizar el escrutinio y cómputo de las demás elecciones y concluya antes del domingo siguiente al de la jornada electoral. Para tales efectos, la Presidencia del Consejo dará aviso inmediato a la Secretaría Ejecutiva del Instituto; ordenará la creación de grupos de trabajo integrados por los consejeros electorales, los representantes de los partidos, que los presidirán. Los grupos realizarán su tarea en forma simultánea dividiendo entre ellos en forma proporcional los paquetes que cada uno tendrá bajo su responsabilidad. Los partidos políticos tendrán derecho a nombrar a un representante en cada grupo, con su respectivo suplente.
4. Si durante el recuento de votos se encuentran en el paquete votos de una elección distinta, se contabilizarán para la elección de que se trate.
5. Quien presida cada grupo levantará un acta circunstanciada en la que consignará el resultado del recuento de cada casilla y el resultado final que arroje la suma de votos por cada partido y candidato.
6. El presidente del consejo realizará en sesión plenaria la suma de los resultados consignados en el acta de cada grupo de trabajo y asentará el resultado en el acta final de escrutinio y cómputo de la elección de que se trate.
7. Los errores contenidos en las actas originales de escrutinio y cómputo de casilla que sean corregidos por los consejos distritales siguiendo el procedimiento establecido en este artículo, no podrán invocarse como causa de nulidad ante el Tribunal Electoral.
8. Solo podrá solicitarse al Tribunal Electoral que realice recuento de votos respecto de las casillas que hayan sido objeto de dicho procedimiento en los consejos distritales, cuando existan elementos que adviertan inconsistencias o irregularidades con la determinación respecto de votos nulos y en el manejo de las boletas. Siempre que ello sea determinante para el resultado de la elección.
Cuando exista necesidad de conocer la certeza del resultado de la elección.
La presente causal procederá sólo en los siguientes supuestos:
I. Los resultados consignados en las actas de cómputo distrital respectivas, por dudas de la votación recibida en una o varios distritos electorales.
II. Por dudas en el escrutinio de votos, tratándose de votos válidos asignados a partidos políticos y/o coaliciones.
Cualquier modificación aritmética derivada de la revisión de las actas, no tendrá efectos sobre la Constancia de validez en la elección de la Jefatura de Gobierno, y/o de las constancias de validez para la elección de alcaldes, consejales y/o diputaciones de mayoría relativa o representación proporcional.
SEGUNDO.- Se adiciona la fracción IV Bis del artículo 103, I Bis del artículo 109, III bis del artículo 123; así como se reforma el artículo 119 fracción II y 122 de la Ley Procesal Electoral de la Ciudad de México; para quedar en los siguientes términos:
Artículo 103. Podrá ser promovido el juicio electoral en los siguientes términos:
I.-IV. …
IV. Bis. Haya negado el recuento, escrutinio y cómputo de alguna casilla o distrito electoral, que resulte determinante, para la conservación y/o pérdida de registro de alguna asociación política.
Artículo 119. De conformidad con el inciso l) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 27, letra D, numeral 5 de la Constitución Política de la Ciudad de México, el Tribunal podrá llevar a cabo recuentos parciales o totales de votación atendiendo a las siguientes reglas:
I. …
- e) …
I. Bis. Cuando se ponga en riesgo el registro del derecho de asociación de algún partido político o exista duda en la asignación de votos cuando estos hayan participado en coaliciones totales o parciales, así como en candidaturas comunes. .
Analizados y cumplidos los requisitos establecidos en la fracción I,, la Magistratura instructora propondrá al Pleno del Tribunal la procedencia o no del recuento y los términos que, en su caso, se llevará a cabo el recuento total de la elección correspondiente y procederá a declarar ganador de la elección en los términos de la legislación respectiva.
...
En el caso de los supuestos de la fracción II, los efectos del recuento únicamente tendrán efectos, en la conservación o no del registro de la asociación política que solicite el recuento, sin que ello afecte la validez del resultado de la elección.
II. ...
En el caso del recuento de votos previsto en la fracción I.Bis, no se estará a lo previsto de la fracción c) de la fracción I, sino a un porcentaje de 0.25% de la votación del resultado preliminar de la elección o del que resulte de los cómputos oficiales distritales.
...
En el caso de que la causa del recuento sea la permanencia de la conservación del registro de la asociación política, bastará que lo solicite el representante legal.
...
...
...
Artículo 122. El juicio para la protección de los derechos político–electorales de la ciudadanía en esta entidad, tiene por objeto la protección de los derechos político-electorales, cuando las ciudadanas y los ciudadanos por sí mismos y en forma individual, haga valer presuntas violaciones, entre otros, a los derechos siguientes:
I.-II. ...
III. Afiliarse libre e individualmente a las asociaciones políticas, y/o la conservación del registro; siempre y cuando se hubieren reunido los requisitos constitucionales y los que se señalan en las leyes para el ejercicio de esos derechos.
IV. Para la conservación o restitución del registro y/o prerrogativas.
Asimismo, podrá ser promovido:
I.- III. ...
IV. En las controversias que deriven de los procesos de participación ciudadana expresamente previstos en la ley de la materia como competencia del Tribunal, siempre y cuando se hagan valer presuntas violaciones a sus derechos político-electorales; o a los mecanismos de democracia participativa.
…
Artículo 123. El juicio para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía será promovido por aquellos con interés jurídico en los casos siguientes:
I.-III. …
III. Bis. Cuando la asociación política durante el proceso electoral, no le haya sido garantizados sus derechos de competir de manera equitativa, ni haya este recibido las prerrogativas en los términos que disponga la Constitución y las leyes.
IV.- V. ...
TRANSITORIOS
UNICO.- Las presentes reformas, entrarán en vigor al día siguiente de su publicación.
Dado en el Salón de Sesiones del Congreso de la Ciudad de México a 20 de febrero de 2020.
ATENTAMENTE
DIPUTADO MIGUEL ANGEL ALVAREZ MELO
