CORRUPCIÓN Y CONSTITUCIÓN DE 1917
Previo a la promulgación de la Constitución Política, existieron diversos manifiestos revolucionarios que exigían el fincamiento de responsabilidades, a los funcionarios de la dictadura de Porfirio Díaz. Uno de estos pronunciamientos políticos, lo fue el Plan de San Luis, emitido por el entonces candidato presidencial Francisco I. Madero, quien señaló en su punto tercero, que una vez la revolución triunfara, se formarían comisiones de investigación para dictaminar acerca de las responsabilidades en que hayan podido incurrir los funcionarios de la Federación, de los Estados y de los Municipios.
Posteriormente y producto de la lucha armada y popular, identificada como la “Revolución Mexicana”, a convocatoria del denominado Primer Jefe del Ejército Constitucionalista Venustiano Carranza, para la creación de un congreso constituyente que se diera la tarea de reformar la Constitución de 1857, misma que fue quebrantada con motivo del golpe militar encabezado por Victoriano Huerta en 1913; en ese tenor, no fue hasta que el día 5 de febrero de 1917, cuando se promulgó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente a partir del 1º. de mayo de 1917, contando al momento de expedirse en su Título IV, las bases de la responsabilidad de los servidores públicos.
La norma constitucional de 1917 estableció claramente, el imperativo de que el Congreso de la Unión emitiera la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos; sin embargo, no se emitió ninguna ley, sino hasta el 30 de diciembre de 1939, cuando se promulgó la “Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos y Empleados de la Federación, de la Ciudad de México y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios de los Estados”, publicada está en el Diario Oficial de la Federación el 21 de febrero de 1940, bajo el mandato presidencial del General Lázaro Cárdenas, siendo esta la primera ley de la materia bajo la vigencia de nuestra actual Constitución.
La ley se encontraba dividida en seis Títulos, con un total de 111 artículos y seis transitorios.
La promulgación de la nueva ley resultó de gran importancia, toda vez que entre 1917 y 1940, se ventilaron y resolvieron diversos casos de responsabilidad de servidores públicos sin que al efecto se contará con un marco legal apropiado, esto es, sin un ordenamiento jurídico que reglamentara el Título Cuarto Constitucional. Es decir, durante ese periodo, no hubo ley que sancionará a los servidores públicos corruptos.
Si bien, los códigos penales de 1929 y 1931, se incluyeron capítulos especialmente dedicados a delitos cometidos por servidores públicos; cierto es que estos carecían de los elementos esenciales para su correcta aplicación, razón por la cual resultaba necesario acudir a la Ley de Responsabilidades de 1896.
La ley de 1940 otorgó a la Cámara de Diputados facultades para investigar y decidir sobre casos de petición de desafuero en sujeción a la acción de los tribunales comunes.
Por otra parte, en virtud de que la nueva ley reproducía textualmente los Capítulos IV y V de la Ley de 1896, en lo referente al juicio político, contradecía lo estipulado en el artículo 111 Constitucional, al fijar las bases sobre las cuales la Cámara de Diputados debería instruir el procedimiento en el juicio político en contra de altos funcionarios, toda vez que el procedimiento debería de ser instruido por la Cámara de Senadores.
La Ley de 1940 no fue del todo acertada, debido a que reprodujo preceptos de la Ley de 1896, sin tomar en cuenta las reformas que había sufrido el Título Cuarto de la Constitución de 1857 al pasar a la de 1917, además de existir confusiones en cuanto hace a la naturaleza de los delitos oficiales y comunes.
Así pues, la ley de 1940, dividía a los servidores públicos en “los Altos Funcionarios” y en “todos los demás”; aunado, a que no conocía mayor coercibilidad y punitividad en la responsabilidad del servicio público, que las normas jurídicas de carácter penal. De tal manera que en 1947, la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, describía la ley de responsabilidades, como una ley de carácter penal, en oposición a la responsabilidad civil. No se concebía pues, el carácter administrativo de la responsabilidad de los servidores públicos.
En opinión de Sayeg Helu, el sistema de responsabilidades que adoptó la Constitución de 1917, se inspiraba en dos principios, la dignidad del cargo y la buena marcha de la administración. si bien, se buscaba la igualdad de todas las personas que habitaban en la república, así como también, la obligación tanto de gobernantes como de gobernados de acatar la ley, buscando ante todo, la protección de las instituciones más que privilegios a los servidores públicos, lo cierto fue, que resultó todo lo contrario, pues se creó un régimen especial para altos funcionarios, dotándolos de un fuero que los hacía inmunes.
Los criterios interpretativos de la Suprema Corte, durante la vigencia de esta ley, fueron más garantes de los derechos individuales de los servidores públicos, que del interés público de sancionar la corrupción; por citar algunos de estos casos, no pudo sancionarsele a un Director de Correos, en virtud de haberse cumplido un año y prescrito su responsabilidad, en los términos de lo que disponía el artículo 113 constitucional entonces vigente.
Finalmente, tampoco se conocía durante la vigencia de esta ley, en la autonomía de los distintos ámbitos de responsabilidad de los servidores públicos, pues para proceder civilmente contra un servidor público, se requería necesariamente haber agotado la instancia penal y que éste determinara responsabilidad, de lo contrario, sería improcedente la vía civil.
Cabe señalar que en la esfera pública del país, fue a partir del sexenio del expresidente Miguel Alemán Valdez, cuando comenzó a institucionalizarse la corrupción en el sistema político mexicano, aunque bien, ya desde antes de que este ejerciera la presidencia, se dieron muchos casos de gobernadores a quienes se les daba el calificativo de “corruptos”, como era el caso de Maximino Ávila Camacho en el Estado de Puebla o Gonzalo N. Santos en San Luis Potosí, por citar sólo algunos.
En el caso de la administración del Presidente Alemán Valdez, se señalaban algunos de sus colaboradores, como funcionarios que “inexplicablemente” se habían enriquecido durante su gestión. Por citar alguno de ellos, se hablaba del Jefe de Departamento del Distrito Federal cercano amigo Fernando Casas Alemán, del Secretario de Hacienda y Crédito Público Ramón Beteta, de Antonio Ruiz Galindo Secretario de Economía, Antonio Díaz Lombardo Director de Seguridad Social, Carlos I. Serrano Director de la Federal de Seguridad, de Raúl López Sánchez Gobernador del Estado de Coahuila, por citar solo algunos. El Semanario Presente, daba cuenta de cómo se construían ostentosas residencias en Lomas de Chapultepec y como eso funcionarios, adquirían automóviles Cadillac y Buick, yates u organizaban fiestas, en sus “casas de descanso”, ubicadas en Acapulco.
En razón a ello, el Presidente Adolfo Ruiz Cortinez, impulsaría una “campaña de moralización” con el objeto de limpiar la imagen presidencial y con ello, disuadir corruptelas en sus colaboradores. Era importante para él, mejorar la moral pública y aumentar la honradez de los funcionarios públicos. Atendiendo a ello, promovió una serie de reformas legales a la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios de los Estados, por las cuales, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 7 de enero de 1953, fue que adiciono el Título Sexto intitulado “Investigaciones de enriquecimiento inexplicable de los funcionarios y empleados públicos”.
Las administraciones de los siguientes presidentes, Adolfo López Mateos, Gustavo Díaz Ordaz y Luis Echeverría Álvarez, no habían tenido casos escandalosos de corrupción, sino hasta el periodo presidencial de José López Portillo.
Fue así que el 30 de diciembre de 1979, se promulgó la denominada “Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, de la Ciudad de México y de los Altos Funcionarios de los Estados”, el cual surgió a la vida jurídica, a través de su publicación en el Diario Oficial de la Federación del 4 de enero de 1980, la cual derogó a la Ley de Responsabilidades de 1940.
La ley de 1980, fue casi una transcripción literal de la Ley de 1940; estableciéndose en sus artículos transitorios que se derogaba la anterior Ley de Responsabilidades, por lo que una vez derogados los artículos relativos del Código Penal aplicables a los funcionarios públicos, donde la entrada en vigor de la Ley de 1940, se originó que se dejara en libertad a varios procesados, ya que en la nueva Ley no se contemplaban ciertos delitos que la anterior había considerado como tales, amparándose en el principio de igualdad ante la Ley, estableciendo como delitos oficiales de todos funcionarios y empleados, los supuestos delitos oficiales no tipificados para los Altos Funcionarios, creándose en forma inequitativa dos procedimientos:
Uno político, seguido ante los órganos políticos y por razones políticas ante el Congreso y el otro, también de naturaleza política, a seguirse contra los demás funcionarios y empleados de la federación y de la Ciudad de México por el Poder Judicial, para someterse al Jurado Popular.
Esta ley, estableció que los funcionarios y empleados de la Federación y de la Ciudad de México que no gozaran de fuero, serían juzgados por un jurado popular, denominado “Jurado de Responsabilidades Oficiales de los Funcionarios y Empleados de la Federación”, mismo que estaría adscrito en cada Juzgado de Distrito en Materia Penal y que estaría representado, por un representante de los empleados públicos, un representante de la prensa, un profesionista liberal, un profesor un obrero, un campesino, y un agricultor, industrial o comerciante.
Pero la vigencia de la ley de 1980 fue breve y no aplicada por el Congreso en ningún caso. Por lo demás, esta Ley fue la última que hizo referencia al concepto de “fuero constitucional”.
Tan no se aplicó esta ley, que el Poder Judicial de la Federación no tuvo ninguna ejecutoria relevante.
Los escándalos de corrupción durante la administración del Presidente José López Portillo, principalmente los cometidos por su Jefe de la Policía Arturo Durazo Moreno, motivó a que el entonces Presidente Miguel de la Madrid Hurtado, bajo el lema, “Renovación Moral”, promoviera una reforma constitucional con el objeto de modificar el sistema de responsabilidades, bajo el esquema de la responsabilidad civil, administrativa, política y penal de los servidores públicos.
Por ende, hasta antes de 1982, no existía una división entre responsabilidad administrativa y penal; sino hasta la entrada en vigor de la ley de 1982.
